Traité de Waitangi

Le traité de Waitangi, Te Tiriti o Waitangi en māori, est un accord conclu en 1840 entre la Couronne britannique et des rangatira māori. Il fut signé pour la première fois le 6 février 1840 sur la pelouse de la maison du résident britannique James Busby à Waitangi, dans la baie des Îles, à l’extrême nord de l’île du Nord. Au cours des mois suivants, des copies furent transportées à travers le pays et signées par des centaines de chefs supplémentaires.

Le traité est court. Il comporte un préambule et trois articles. Mais il existe en deux versions, l’une en anglais et l’autre en māori, et elles ne sont pas identiques. La différence la plus importante concerne la question de savoir qui détiendrait l’autorité en Nouvelle-Zélande. Cette différence a façonné l’histoire du pays depuis lors.

Pendant une grande partie des XIXe et XXe siècles, les gouvernements ignorèrent largement le traité ; en 1877, un juge alla jusqu’à le qualifier de « simple nullité ». Depuis les années 1970, il est revenu au centre de la vie néo-zélandaise. Aujourd’hui, il est largement considéré comme un document fondateur du pays et mentionné dans de nombreuses lois, tandis que son sens reste l’objet d’un débat vigoureux.

La société māorie était organisée autour des iwi (tribus) et des hapū (sous-tribus), chacune dirigée par des rangatira qui exerçaient une autorité, ou mana, sur les terres et les ressources au nom de leur peuple. Dès le début du XIXe siècle, les contacts avec les Européens se développèrent rapidement. Des commerçants, des baleiniers et des chasseurs de phoques arrivèrent, et à partir de 1814 des missionnaires chrétiens de la Church Missionary Society établirent des stations dans le nord.

Avant cela, les Māori n’avaient pas de forme écrite de leur langue. Des missionnaires, travaillant avec des Māori, en développèrent une entre environ 1817 et 1830. Les Écritures imprimées en māori se répandirent largement, et de nombreux Māori apprirent à lire. Cela eut son importance en 1840 : certains mots clés du texte māori du traité, comme kāwanatanga (gouvernance), étaient familiers grâce à la Bible māorie.

En 1831, inquiets de rumeurs selon lesquelles un navire de guerre français avait l’intention d’annexer le pays, treize chefs du nord écrivirent au roi Guillaume IV pour demander que la Grande-Bretagne soit un « ami et gardien ». En 1832, la Grande-Bretagne envoya James Busby comme résident britannique. En 1835, 34 rangatira du nord signèrent He Whakaputanga o te Rangatiratanga o Nu Tireni, la Déclaration d’indépendance de la Nouvelle-Zélande, qui affirmait que tout le pouvoir souverain et l’autorité sur le pays leur appartenaient. D’autres chefs ajoutèrent leur nom jusqu’en 1839. La Grande-Bretagne reconnut la déclaration.

À la fin des années 1830, la politique britannique changeait. Le nombre de colons augmentait, et la New Zealand Company, une entreprise privée, se préparait à acheter des terres et à envoyer des colons de son propre chef. En 1839, le Colonial Office chargea le capitaine William Hobson d’obtenir le consentement māori à la souveraineté britannique sur tout ou partie de la Nouvelle-Zélande, de prendre le contrôle des transactions foncières et d’établir un gouvernement civil.

Hobson arriva dans la baie des Îles le 29 janvier 1840. Sans projet venu de Londres, il rédigea le traité avec son secrétaire James Freeman et James Busby, ni l’un ni l’autre juriste, en environ trois jours. Dans la nuit du 4 février, le missionnaire Henry Williams et son fils Edward le traduisirent en māori.

Le 5 février, plusieurs centaines de personnes se rassemblèrent sous une grande tente sur la pelouse devant la maison de Busby. Hobson lut le texte anglais et Williams lut et expliqua le texte māori. Les rangatira débattirent pendant environ cinq heures. Certains s’exprimèrent vivement contre un gouverneur. Rewa, un chef catholique, déclara que les Māori ne voulaient pas de gouverneur : la terre restait la leur, et les chefs gouvernaient la terre de leurs ancêtres. D’autres exigèrent la restitution de terres achetées injustement par des Européens. D’autres encore, dont Hōne Heke et Tāmati Wāka Nene, exhortèrent à l’acceptation, arguant qu’un gouverneur pourrait contrôler les Européens sans loi et protéger les Māori d’autres puissances étrangères. L’évêque catholique Pompallier conseilla la prudence à ses fidèles. Le débat se poursuivit tard dans la nuit sur la plaine en contrebas de la rivière.

Le 6 février, plus de quarante chefs signèrent ; Hōne Heke fut le premier. Au fur et à mesure des signatures, Hobson disait « He iwi tahi tātou » — « Nous sommes désormais un seul peuple ». Ce jour-là, à la demande de Pompallier, Williams rédigea une déclaration selon laquelle le gouverneur protégerait les confessions anglicane, wesleyenne et catholique romaine, ainsi que la coutume māorie. On l’appelle parfois le « quatrième article », bien que les historiens ne s’accordent pas sur son statut.

Au cours des sept mois suivants, environ cinquante réunions eurent lieu à travers le pays. Certains chefs signèrent avec empressement, d’autres après discussion, et certains refusèrent, parmi eux le chef du Waikato Pōtatau Te Wherowhero et des iwi comme Ngāti Tūwharetoa, Te Arawa et Tūhoe. Le mauvais temps fit que des copies n’atteignirent jamais certaines régions du sud. Le 21 mai 1840, Hobson proclama la souveraineté britannique sur l’île du Nord par cession et sur l’île du Sud par découverte.

Dans l’article 1 du texte anglais, les chefs « cèdent à Sa Majesté la Reine d’Angleterre absolument et sans réserve tous les droits et pouvoirs de souveraineté ». Dans le texte māori, les chefs donnent à la Reine « te Kawanatanga katoa o o ratou wenua », que l’érudit Sir Hugh Kāwharu a traduit par « le gouvernement complet sur leur terre ». Kāwanatanga était un mot formé à partir de « gouverneur », et non un concept māori traditionnel. Comme l’explique le Tribunal de Waitangi, la « souveraineté » n’avait pas d’équivalent direct dans la société māorie, où les rangatira exerçaient une autorité pleine (mana) sur les terres et les ressources au nom de leurs communautés.

Dans l’article 2 du texte anglais, la Reine garantit aux chefs et aux tribus « la possession pleine, exclusive et paisible de leurs terres, domaines, forêts, pêcheries et autres biens », et les chefs accordent à la Couronne un droit exclusif de préemption, le droit d’être le seul acheteur de terres. Dans le texte māori, la Reine promet de préserver le « tino rangatiratanga » des chefs, que Kāwharu a traduit par « l’exercice sans restriction de leur autorité de chef », sur leurs terres, leurs villages et leurs « taonga katoa », tous leurs trésors. La clause sur la vente des terres, en māori, utilise hokonga, un mot général pour acheter et vendre, que de nombreux Māori ont pu comprendre comme accordant à la Couronne un droit de premier refus plutôt qu’un droit exclusif.

L’article 3 est celui où les deux textes se rapprochent le plus : la Couronne étend sa protection royale et les droits et privilèges des sujets britanniques, ou, dans le texte māori, « les mêmes droits et devoirs de citoyenneté que le peuple d’Angleterre ». Le Tribunal note que le texte anglais met l’accent sur la propriété et la possession, tandis que le texte māori met l’accent sur le statut et l’autorité.

En résumé, dans le texte anglais, les chefs renonçaient à la souveraineté en échange de garanties de propriété et de citoyenneté. Dans le texte māori, ils accordaient un droit de gouvernance tout en recevant la promesse du maintien de l’autorité des chefs sur leurs propres terres et trésors. Presque tous les signataires signèrent le texte māori.

La Couronne a toujours considéré le traité comme le moyen par lequel les Māori consentaient à la souveraineté britannique. Les instructions de Hobson étaient d’obtenir cette reconnaissance, et ses proclamations de mai 1840 reposaient sur elle. Pour de nombreux rangatira, cependant, le traité a pu ressembler à un accord de partage du pouvoir et de l’autorité, dans lequel un gouverneur contrôlerait les colons britanniques et maintiendrait l’ordre pendant que les chefs continueraient à gouverner leur propre peuple et leurs propres terres.

Le contexte compte. La plupart des Māori vivaient en 1840 dans une culture orale, même si l’alphabétisation se répandait. Les chefs ont probablement pesé ce que Hobson et les missionnaires disaient à voix haute au moins autant que les mots écrits. Williams présenta le traité comme un acte d’amour de la reine Victoria, une protection « comme une forteresse » qui permettrait aux Māori de garder ce qui leur appartenait. De nombreux chefs chrétiens le comprirent comme une alliance, un lien sacré avec la Reine en tant que chef de l’État et de l’Église. Sur plus de 500 signataires, une douzaine seulement écrivirent leur nom en alphabet latin ; beaucoup dessinèrent leur moko (motifs de tatouage personnels) ou firent d’autres marques.

Peu après la signature, le chef du nord Nōpera Panakareao résuma sa compréhension : « L’ombre de la terre ira à la Reine, mais la substance de la terre nous restera. » Plus tard, dit la tradition historique, il inversa la formule, sentant que la substance était allée à la Reine et qu’il ne restait aux Māori que l’ombre. Ses mots saisissent l’écart entre l’attente et le résultat.

Au départ, le droit de préemption de la Couronne devait protéger les Māori contre des transactions foncières douteuses. Les gouverneurs Hobson et FitzRoy nommèrent des protecteurs des aborigènes pour vérifier les propriétaires et les limites. Mais les Māori s’irritèrent lorsque le gouvernement achetait à bas prix et revendait avec profit. FitzRoy renonça à la préemption en 1844 ; son successeur George Grey la rétablit et entreprit d’acheter de vastes territoires avant la colonisation. L’ensemble de l’île du Sud avait été acheté en 1860, souvent selon des conditions dont les Māori montrèrent plus tard qu’elles n’avaient pas été respectées.

Le désaccord sur la souveraineté et les terres mena à un conflit armé, commençant par la guerre du Nord de 1845-1846, déclenchée par l’abattage du mât de pavillon de Kororāreka par Hōne Heke. Dans les années 1850, plusieurs tribus du Waikato et du centre de l’île du Nord formèrent le Kīngitanga (mouvement du roi māori), en partie pour unir l’autorité māorie, justifiée par la promesse de rangatiratanga du traité. En 1863, le gouvernement de Grey envahit le Waikato. Des guerres suivirent au Taranaki et sur la côte est jusqu’en 1872. Le gouvernement confisqua de vastes territoires aux tribus qu’il qualifiait de rebelles, dont environ 12 000 kilomètres carrés en 1865.

Le tribunal des terres indigènes (plus tard le tribunal des terres māories), créé en 1865, abolit aussi la préemption de la Couronne ; son fonctionnement devint l’un des principaux canaux par lesquels les terres māories échappèrent aux mains māories, une question centrale dans les enquêtes ultérieures du Tribunal. Dans l’affaire Wi Parata v Bishop of Wellington de 1877, le juge en chef Prendergast déclara que le traité était une « simple nullité » en tant que transfert de souveraineté des Māori à la Couronne. Les Māori ont depuis soutenu que ce jugement, et les lois fondées sur lui, légitimaient commodément la prise de terres et de ressources. Cela resta l’orthodoxie juridique pendant des décennies. Les Māori, cependant, continuèrent à invoquer le traité dans leurs demandes de plus grande indépendance et de restitution des terres confisquées et injustement achetées.

L’intérêt pour le traité renaquit au XXe siècle. Au début des années 1930, le gouverneur général, Lord Bledisloe, acheta la Treaty House et ses terrains et les offrit à la nation. Pendant une grande partie du siècle, les manuels scolaires et la communication officielle présentèrent le traité comme la preuve de la bienveillance britannique et de bonnes relations entre les races, une vision que les Māori n’ont cessé de contester.

À partir de la fin des années 1960, un fort mouvement de protestation māori appela le gouvernement à « honorer le traité ». En 1975, le Parlement adopta le Treaty of Waitangi Act, qui créa le Tribunal de Waitangi, une commission d’enquête permanente. Il peut déterminer le sens des deux textes, trancher les questions soulevées par leurs différences, examiner les réclamations selon lesquelles la Couronne aurait violé les « principes du traité », et recommander des réparations. En 1985, sa compétence fut étendue rétroactivement jusqu’en 1840.

En 1987, la Cour d’appel, dans l’affaire New Zealand Maori Council v Attorney-General, décrivit le traité comme établissant un partenariat exigeant que les partenaires agissent raisonnablement et de bonne foi, et identifia un devoir de protection active de la Couronne. À partir du début des années 1990, la Couronne négocia des règlements de réclamations historiques. Ils comprennent l’accord de pêche Sealord de 1992, le règlement Waikato-Tainui de 1995, accompagné d’excuses de la Couronne pour l’invasion du Waikato et la confiscation de terres, et le règlement Ngāi Tahu de 1997-1998, en vertu duquel Aoraki / mont Cook fut rendu puis redonné à la nation. Les règlements comprennent généralement un récit historique convenu, des excuses de la Couronne, une réparation financière et commerciale, et une réparation culturelle.

Les règlements restent controversés sur plusieurs plans. De nombreux Māori affirment que la réparation n’a représenté qu’une petite fraction de ce qui a été perdu ; certains politiciens ont critiqué ce qu’ils appelaient une « industrie du grief ». Le jour de Waitangi, fête nationale, a souvent été à la fois une occasion de célébration et de protestation.

Il existe neuf feuillets signés : le feuillet de Waitangi (environ 240 signatures) et huit copies transportées à travers le pays, dont le feuillet de Waikato-Manukau, le seul portant le texte anglais, avec 39 signatures. Environ cinquante réunions eurent lieu entre février et septembre 1840 pour recueillir des signatures.

Les documents ont eu une existence précaire. En 1841, ils furent sauvés d’un incendie qui détruisit des bureaux du gouvernement à Auckland. En 1908, l’historien Thomas Hocken les retrouva dans un sous-sol en mauvais état, endommagés par l’eau et partiellement rongés par des rongeurs ; ils furent restaurés en 1913. Ils furent exposés à Waitangi pour le centenaire de 1940, puis pris en charge par l’Alexander Turnbull Library, restaurés à nouveau en 1977-1980, et exposés aux Archives nationales à partir de 1990.

Depuis 2017, les feuillets du traité sont exposés dans l’exposition He Tohu à la Bibliothèque nationale de Nouvelle-Zélande à Wellington, avec He Whakaputanga (1835) et la pétition pour le suffrage des femmes de 1893. En 1997, le traité fut inscrit au Registre de la mémoire du monde de l’UNESCO.

Pourquoi le texte māori a-t-il utilisé kāwanatanga plutôt qu’un mot comme mana ? Le terme avait déjà été utilisé par Henry Williams en traduisant He Whakaputanga, où « pouvoir et autorité souverains » apparaissait sous la forme kīngitanga et mana. L’historienne Ruth Ross a soutenu que mana aurait exprimé plus fidèlement le transfert de souveraineté. D’autres, dont Judith Binney, ont répondu que mana n’est pas la même chose que la souveraineté et que personne ne peut céder son mana, ce qui n’aurait donc pas non plus été approprié.

Les chercheurs sont aussi en désaccord sur les intentions de Williams. Une opinion y voit une traduction honnête mais limitée, produite en une nuit. Paul Moon et Sabine Fenton ont soutenu au contraire que Williams, qui parlait couramment le māori, avait délibérément conçu les deux versions de manière à ce que chacune soit acceptable pour son public sans qu’aucun des deux ne remarque les contradictions. Williams lui-même certifia que le texte māori était « une traduction aussi littérale… que l’idiome de la langue le permet ». Le bibliographe D. F. McKenzie a interprété cet épisode comme une rencontre entre une culture lettrée et une culture entièrement orale, dans laquelle le document écrit avait un poids très différent pour chaque partie.

En raison de ces différences, de nombreux chercheurs traitent les deux versions comme des documents distincts, « Te Tiriti o Waitangi » et « le traité de Waitangi », et soutiennent que le texte māori devrait prévaloir, puisque c’est celui qui fut débattu et signé à Waitangi et par la grande majorité. Le Tribunal de Waitangi accorde lui aussi un poids supplémentaire au texte māori. D’autres soulignent que l’intention de la Couronne d’acquérir la souveraineté était claire et fut expliquée à l’époque. Des historiens comme Claudia Orange ont retracé comment la politique britannique passa en 1839 d’une « Nouvelle-Zélande māorie » à colonisation limitée vers une « Nouvelle-Zélande de colons dans laquelle une place devait être réservée aux Māori ».

L’enquête Te Paparahi o Te Raki (Northland) du Tribunal de Waitangi, Wai 1040, était inhabituelle en ce qu’elle se concentrait directement sur les compréhensions māorie et de la Couronne de He Whakaputanga et de Te Tiriti. Après des audiences en 2010-2011 avec Ngāpuhi et d’autres requérants du nord, son rapport d’étape 1, He Whakaputanga me te Tiriti / The Declaration and the Treaty, fut remis à Waitangi le 14 novembre 2014.

Le Tribunal a conclu que les rangatira qui signèrent Te Tiriti à Waitangi, Waimate et Mangungu en février 1840 n’ont pas cédé leur souveraineté. Selon sa lecture, ils acceptèrent de partager le pouvoir et l’autorité avec le gouverneur, chacun ayant des rôles et des sphères d’influence différents : le gouverneur devant contrôler les sujets britanniques et maintenir la paix, et les rangatira conservant l’autorité sur leur propre peuple et leurs propres terres. Lors de la remise du rapport, la responsable du Tribunal Julie Tangaere dit aux requérants que leurs ancêtres « n’avaient pas cédé leur souveraineté ».

Cette conclusion concerne le sens de l’accord tel que compris par ces signataires du nord en 1840. Les conclusions du Tribunal sont des recommandations, non des jugements contraignants, et la Couronne continue d’exercer la souveraineté en Nouvelle-Zélande. Le rapport a néanmoins aiguisé une longue conversation constitutionnelle sur la manière dont kāwanatanga et tino rangatiratanga pourraient être réconciliés dans la pratique, par des accords de cogouvernance, des institutions dirigées par les Māori, ou une réforme constitutionnelle. Les rapports d’étape 2, sur la période après 1840, ont suivi à partir de 2022.

Le traité ne fait pas lui-même partie du droit interne néo-zélandais, et son statut en droit international est débattu. À la place, les « principes du traité », une expression introduite par la loi de 1975 et développée par le Tribunal et les tribunaux, sont mentionnés dans plus de trente-cinq lois principales. Les principes couramment cités incluent le partenariat, la bonne foi, la protection active des intérêts māori et la réparation. En 1938, le Conseil privé, dans Te Heuheu Tukino v Aotea District Maori Land Board, avait jugé que le traité était valide en tant que transfert de souveraineté mais ne faisait pas partie du droit néo-zélandais et ne liait donc pas la Couronne.

Le sens de taonga s’est élargi : les tribunaux et le Tribunal ont jugé qu’il pouvait inclure des trésors immatériels tels que la langue et la culture māories. Les différends sur des ressources comme l’estran et les fonds marins (2003-2004) ont montré à quel point des compréhensions culturelles différentes de la propriété continuent de compter. Des propositions visant à inscrire le traité dans la loi sur les droits de 1990 ont été abandonnées, en partie parce que de nombreux Māori craignaient qu’il ne soit ainsi rabaissé.

Le débat s’est intensifié dans les années 2020. Le parti ACT a soutenu que les principes existants avaient créé des droits inégaux et a présenté le Principles of the Treaty of Waitangi Bill pour définir les principes par la loi et les soumettre à un référendum. Les opposants, dont de nombreux juristes, des dirigeants māori et les requérants du Tribunal, ont soutenu que le projet réécrivait le traité et affaiblissait les droits māori. En novembre 2024, une marche nationale, le Hīkoi mō te Tiriti, se rendit au Parlement pour protester. Le 10 avril 2025, le projet de loi fut rejeté en deuxième lecture par 112 voix contre 11.

L’opinion publique reste divisée. Des sondages ont montré que les Néo-Zélandais sont partagés sur la question de savoir si le traité devrait rester dans la loi et s’il a trop ou trop peu d’influence sur le gouvernement. Ce sur quoi presque tout le monde s’accorde, c’est que le traité est central pour l’identité du pays ; ce sur quoi les avis divergent, c’est sur ce qu’il signifie et sur la manière dont il devrait être honoré. Étudier le traité signifie donc étudier les deux textes, les circonstances de 1840, et les nombreuses façons dont les générations suivantes, māories comme pākehā, l’ont interprété.