Conférence des Nations Unies sur l’Organisation internationale (San Francisco, 1945)

La Conférence des Nations Unies sur l’Organisation internationale, généralement appelée la Conférence de San Francisco, fut la réunion au cours de laquelle les Nations Unies furent conçues et adoptées. Elle s’ouvrit le 25 avril 1945 et se termina le 26 juin 1945 par la signature de la Charte des Nations Unies.

Ce fut l’une des plus grandes conférences internationales jamais tenues jusqu’alors. Des délégations de cinquante pays, des grandes puissances comme les États-Unis et l’Union soviétique aux petits États d’Amérique latine, du Moyen-Orient et d’Europe, travaillèrent en commissions et en comités pour transformer un projet en un traité complet. Des journalistes du monde entier en rendaient compte chaque jour.

La Charte qu’ils produisirent mit en place les principaux organes de l’ONU qui existent encore aujourd’hui : l’Assemblée générale, où chaque membre dispose d’un siège et d’une voix ; le Conseil de sécurité, responsable de la paix et de la sécurité ; le Conseil économique et social ; le Conseil de tutelle ; la Cour internationale de justice ; et le Secrétariat, le personnel de l’organisation.

La conférence ne partit pas d’une page blanche. Les grandes puissances s’étaient déjà accordées sur un projet, et une grande partie du travail à San Francisco consista à l’amender, le clarifier et le compléter. Pourtant, les petits États obtinrent de véritables changements, et la Charte qui en résulta fut plus longue, plus détaillée et plus attentive aux questions économiques, sociales et de droits humains que le plan initial.

La Seconde Guerre mondiale, qui commença en 1939, fut le conflit le plus meurtrier de l’histoire humaine. Des dizaines de millions de soldats et de civils moururent dans les combats, les bombardements, la famine et le génocide, y compris le meurtre de six millions de juifs dans la Shoah. Des villes de Varsovie à Manille étaient en ruines.

Après la Première Guerre mondiale, les pays avaient créé en 1920 la Société des Nations pour préserver la paix. Mais la Société était faible : les États-Unis ne la rejoignirent jamais, d’autres puissances la quittèrent, et elle ne put arrêter l’agression du Japon en Chine, de l’Italie en Éthiopie ou de l’Allemagne en Europe. De nombreux dirigeants étaient déterminés à bâtir quelque chose de plus solide cette fois.

Le premier but de la nouvelle organisation, selon les mots de la Charte, était de « préserver les générations futures du fléau de la guerre ». Elle devait aussi encourager la coopération sur des problèmes comme la pauvreté, la santé et l’éducation, que beaucoup pensaient avoir contribué à causer la guerre, et promouvoir le respect des droits humains.

L’idée prit forme pendant la guerre elle-même. En août 1941, le président Franklin D. Roosevelt et le Premier ministre Winston Churchill publièrent la Charte de l’Atlantique, une déclaration de principes pour le monde d’après-guerre. Le 1er janvier 1942, vingt-six nations combattant l’Axe signèrent à Washington la Déclaration des Nations Unies ; le nom « Nations Unies », suggéré par Roosevelt, désignait d’abord simplement l’alliance de guerre. En octobre 1943, la Déclaration de Moscou des États-Unis, de la Grande-Bretagne, de l’Union soviétique et de la Chine appela à une organisation internationale générale fondée sur l’égalité souveraine de tous les États épris de paix.

D’août à octobre 1944, des responsables des quatre puissances se réunirent à Dumbarton Oaks, une demeure de Washington. Comme l’Union soviétique n’était pas en guerre contre le Japon et ne voulait pas rencontrer directement les Chinois, les pourparlers se déroulèrent en deux phases. Ils produisirent les Propositions pour la création d’une organisation internationale générale, le premier projet de la structure de l’ONU. Deux questions clés restaient ouvertes : comment fonctionnerait le vote au Conseil de sécurité, et la demande soviétique que les seize républiques soviétiques deviennent toutes membres.

À la conférence de Yalta, en février 1945, Roosevelt, Churchill et Staline réglèrent ces questions. Les membres permanents du Conseil de sécurité disposeraient d’un droit de veto sur les décisions de fond ; l’Union soviétique recevrait deux sièges supplémentaires, pour l’Ukraine et la Biélorussie ; et les États-Unis accueilleraient une conférence à San Francisco le 25 avril pour achever la Charte. Les invitations furent envoyées aux États qui avaient déclaré la guerre à l’Allemagne ou au Japon et signé la Déclaration des Nations Unies avant le début de mars 1945.

La conférence s’ouvrit à peine treize jours après la mort soudaine de Roosevelt, le 12 avril 1945. Son successeur, Harry S. Truman, s’adressa à la session d’ouverture par radio. Les chefs des quatre délégations parrainantes présidèrent tour à tour les séances plénières, tandis que le secrétaire d’État américain, Edward Stettinius Jr., dirigeait les comités clés de direction et d’exécution. La guerre en Europe se poursuivait encore ; l’Allemagne capitula le 8 mai, en pleine conférence, tandis que la guerre contre le Japon continuait.

Le travail fut organisé en quatre commissions, traitant des dispositions générales, de l’Assemblée générale, du Conseil de sécurité et de l’organisation judiciaire, elles-mêmes divisées en douze comités techniques. Chaque décision en comité exigeait une majorité des deux tiers. Les propositions et amendements de dizaines de gouvernements furent débattus clause par clause, tandis que les grandes puissances tenaient leurs propres consultations privées, auxquelles participait la France, devenue membre permanent du Conseil de sécurité.

La Charte achevée fut adoptée à l’unanimité le 25 juin, à l’Opéra. Le 26 juin, les délégués la signèrent lors d’une cérémonie au Veterans Memorial Building ; la Chine, première des Alliés à avoir été attaquée par une puissance de l’Axe, signa en premier. La Pologne, dont le gouvernement était encore contesté, ne put assister à la conférence, mais un espace fut laissé pour sa signature, et elle signa le 15 octobre 1945, devenant le 51e membre fondateur.

Le veto. De nombreuses puissances petites et moyennes, menées par le ministre australien des Affaires étrangères H. V. Evatt et d’autres, luttèrent avec acharnement pour limiter le droit de veto des cinq membres permanents. Les grandes puissances insistèrent : sans lui, elles ne rejoindraient pas l’organisation. Une crise survint quand la délégation soviétique soutint que le veto devait s’appliquer même à la question de savoir si le Conseil de sécurité pouvait discuter d’un différend. Truman envoya son conseiller Harry Hopkins à Moscou, et Staline accepta en juin que les questions de procédure, y compris l’inscription d’un point à l’ordre du jour, ne seraient pas soumises au veto. Le veto sur les décisions de fond fut maintenu.

Litiges sur l’adhésion. L’Union soviétique s’opposa à l’admission de l’Argentine, restée neutre pendant la majeure partie de la guerre et dont le gouvernement militaire était perçu comme sympathisant de l’Axe. Les États-Unis et les États latino-américains soutenaient l’Argentine. Finalement, l’Argentine, l’Ukraine et la Biélorussie furent toutes admises. La question du gouvernement de la Pologne, signe de la tension croissante entre l’Union soviétique et les Alliés occidentaux, resta non résolue à l’issue de la conférence.

Accords régionaux et légitime défense. Les États d’Amérique latine, qui venaient de s’accorder sur une défense mutuelle dans l’Acte de Chapultepec, en mars 1945, craignaient que le veto au Conseil de sécurité ne paralyse leur système régional. Le compromis fut l’article 51, qui reconnaît « le droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective », jusqu’à ce que le Conseil de sécurité agisse. Cet article devint plus tard la base juridique d’alliances comme l’OTAN.

Colonies et tutelle. La conférence débattit aussi de l’avenir des colonies et des territoires pris aux puissances vaincues. Il en résulta le chapitre XI, une déclaration relative aux territoires non autonomes, et un système de tutelle (chapitres XII-XIII). Les puissances coloniales résistèrent à tout engagement en faveur de l’indépendance ; la Charte parle d’« autonomie » et, seulement pour les territoires sous tutelle, de progrès vers « la capacité de s’administrer eux-mêmes ou l’indépendance ».

Les propositions de Dumbarton Oaks ne mentionnaient les droits humains qu’une seule fois. À San Francisco, les États d’Amérique latine, les petits pays et un grand groupe d’organisations non gouvernementales américaines invitées comme consultantes firent pression pour les renforcer. La Charte finale mentionne les droits humains et les libertés fondamentales dans son préambule et plusieurs articles, et engage les membres à les promouvoir « sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». Le Conseil économique et social reçut une commission des droits de l’homme, qui rédigea plus tard la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948).

Les droits des femmes furent également disputés. La scientifique et diplomate brésilienne Bertha Lutz, avec Minerva Bernardino de la République dominicaine et d’autres femmes déléguées latino-américaines, insista pour que le préambule affirme « l’égalité de droits des hommes et des femmes », et que l’article 8 garantisse l’éligibilité des femmes à tous les postes de l’ONU. D’autres délégués, dont l’Américaine Virginia Gildersleeve, jugeaient un tel libellé inutile. Seules quatre des personnes ayant signé la Charte étaient des femmes.

Les mots d’ouverture du préambule, « Nous, peuples des Nations Unies », font écho à la Constitution des États-Unis. Le dirigeant sud-africain Jan Smuts, qui avait contribué à concevoir la Société des Nations, proposa un premier projet du préambule. Le contraste entre le langage de la Charte sur les droits humains et le soutien de Smuts lui-même à la ségrégation raciale en Afrique du Sud a été relevé par de nombreux historiens.

La Charte devait être ratifiée par chaque pays selon sa propre constitution. Le Sénat américain, qui avait rejeté la Société des Nations en 1919-1920, approuva la Charte le 28 juillet 1945 par 89 voix contre 2, signe du changement de l’opinion américaine. La Charte entra en vigueur le 24 octobre 1945, quand les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et une majorité des autres signataires eurent déposé leurs ratifications. Cette date est célébrée comme la Journée des Nations Unies.

La première Assemblée générale se réunit à Londres en janvier 1946, et l’organisation s’installa plus tard à New York. Le nombre de membres de l’ONU passa de 51 à 193, à mesure que la décolonisation créait des dizaines de nouveaux États en Asie, en Afrique, dans les Caraïbes et dans le Pacifique. La Charte n’a été amendée que quelques fois, par exemple pour élargir le Conseil de sécurité de onze à quinze membres en 1965 ; les cinq membres permanents et leur veto restent inchangés.

La Charte plaça aussi l’ONU au centre d’une famille plus large d’institutions. Des agences spécialisées, certaines plus anciennes que l’ONU et d’autres nouvellement créées, comme l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (1945), l’UNESCO (1945) et l’Organisation mondiale de la santé (1948), lui furent reliées par le Conseil économique et social. L’UNICEF fut créé par l’Assemblée générale en 1946 pour aider les enfants dans les pays dévastés par la guerre. Avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, prévus à Bretton Woods en 1944, ces organismes formèrent l’architecture de la coopération internationale d’après-guerre.

La Guerre froide limita bientôt le Conseil de sécurité. Le veto fut utilisé fréquemment, et le système de sécurité collective imaginé en 1945 fonctionna rarement comme prévu. Mais l’ONU devint un forum central pour la diplomatie, le maintien de la paix, l’aide humanitaire, la santé publique, la protection des réfugiés et le développement du droit international.

Pour les Alliés occidentaux, San Francisco apparaît souvent comme un triomphe de l’internationalisme libéral, corrigeant les échecs de la Société des Nations. Pour l’Union soviétique, la conférence était un test de savoir si la nouvelle organisation serait dominée par les puissances capitalistes ; le veto en était la garantie. Pour la Chine, un siège permanent reconnaissait sa longue résistance au Japon, bien que la guerre civile chinoise allait bientôt diviser le pays et poser la question de savoir qui le représentait, une question réglée à l’ONU seulement en 1971.

Une grande partie du monde n’était pas représentée du tout. La majeure partie de l’Afrique et une grande partie de l’Asie étaient encore sous domination coloniale. Seuls quatre États africains indépendants, l’Égypte, l’Éthiopie, le Libéria et l’Afrique du Sud, prirent part à la conférence. L’Inde et les Philippines y assistèrent bien qu’elles ne fussent pas encore indépendantes. La Corée, alors colonie japonaise, n’avait pas de siège ; des militants indépendantistes coréens aux États-Unis, dont Syngman Rhee, firent pression pour faire reconnaître le Gouvernement provisoire coréen, sans succès.

L’ONU joua plus tard un rôle direct dans l’histoire de la Corée : elle supervisa les élections dans le Sud en 1948, et après l’invasion de la Corée du Nord en 1950, le Conseil de sécurité, réuni alors que l’Union soviétique le boycottait, autorisa une force multinationale. Les deux Corées ne rejoignirent l’ONU ensemble qu’en 1991, et Ban Ki-moon, originaire de Corée du Sud, servit comme secrétaire général de 2007 à 2016. Ces histoires montrent que le sens de 1945 diffère selon l’endroit d’où on l’observe.

Les premiers récits, souvent écrits par des participants, racontaient l’histoire comme un nouveau départ plein d’espoir. A History of the United Nations Charter (1958) de Ruth B. Russell, préparé à la Brookings Institution, reconstitua en détail la rédaction à partir des archives américaines et reste une référence standard pour les négociations.

Des historiens plus récents ont mis l’accent sur le rôle du pouvoir. Act of Creation (2003) de Stephen Schlesinger a souligné la domination des États-Unis à San Francisco, y compris l’interception par l’armée américaine des communications diplomatiques d’autres délégations, que la délégation américaine utilisa dans les négociations. No Enchanted Palace (2009) de Mark Mazower a soutenu que les racines idéologiques de l’ONU se trouvaient en partie dans l’internationalisme impérial de figures comme Smuts, et que l’organisation fut conçue en partie pour préserver l’influence des grandes puissances et des empires plutôt que pour y mettre fin. D’autres ont répondu que, quelles qu’aient été les intentions des fondateurs, les peuples colonisés utilisèrent bientôt le langage de la Charte sur l’autodétermination et les droits humains pour gagner leur indépendance.

Un troisième courant de recherche met en lumière les contributions des petits États et des acteurs non étatiques : les diplomates latino-américains qui façonnèrent les droits humains et les dispositions régionales, les puissances moyennes comme l’Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande, les femmes déléguées comme Lutz, et les ONG dont le lobbying mena à l’article 71, qui permet au Conseil économique et social de consulter des organisations non gouvernementales. Ces études présentent la Charte comme le résultat de négociations réelles plutôt que simplement le plan des grandes puissances.

La Charte compte 111 articles répartis en 19 chapitres. Sa règle juridique la plus importante est l’article 2, paragraphe 4, qui oblige les membres à s’abstenir de « recourir à la menace ou à l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État ». Les seules exceptions prévues par la Charte sont la légitime défense en vertu de l’article 51 et les mesures coercitives autorisées par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII. L’article 2, paragraphe 7, protège les questions « qui relèvent essentiellement de la compétence nationale » des États, tandis que l’article 103 dispose que les obligations issues de la Charte l’emportent sur les autres traités.

Ces dispositions font débat depuis lors. Juristes et gouvernements ne s’accordent pas sur la question de savoir si la légitime défense peut être anticipée, si elle s’applique aux attaques de groupes non étatiques, et si une « intervention humanitaire » sans autorisation du Conseil de sécurité peut jamais être licite. La doctrine plus tardive de la « responsabilité de protéger » (2005) a tenté de concilier souveraineté et protection des populations contre les atrocités.

Le veto reste l’élément le plus critiqué du règlement de 1945. Ses défenseurs soutiennent qu’il a permis de garder les grandes puissances dans l’organisation et d’empêcher l’ONU d’entrer en guerre contre l’une d’elles. Ses critiques soulignent qu’il a bloqué l’action dans de nombreuses crises et reflète la structure du pouvoir de 1945 plutôt que celle du monde actuel. Des propositions de réformer ou d’élargir le Conseil de sécurité sont discutées depuis des décennies, mais comme les amendements exigent l’approbation des cinq membres permanents, elles n’ont pas abouti.