Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional (San Francisco, 1945)

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, conocida habitualmente como la Conferencia de San Francisco, fue la reunión en la que se diseñaron y acordaron las Naciones Unidas. Se inauguró el 25 de abril de 1945 y se clausuró el 26 de junio de 1945 con la firma de la Carta de las Naciones Unidas.

Fue una de las conferencias internacionales más grandes celebradas hasta entonces. Delegaciones de cincuenta países, desde grandes potencias como Estados Unidos y la Unión Soviética hasta pequeños estados de América Latina, Oriente Medio y Europa, trabajaron en comisiones y comités para convertir un anteproyecto en un tratado completo. Periodistas de todo el mundo informaban de ella a diario.

La Carta que produjeron creó las principales instituciones de la ONU que todavía existen: la Asamblea General, donde cada miembro tiene un asiento y un voto; el Consejo de Seguridad, responsable de la paz y la seguridad; el Consejo Económico y Social; el Consejo de Administración Fiduciaria; la Corte Internacional de Justicia; y la Secretaría, el personal de la organización.

La conferencia no partió de una página en blanco. Las grandes potencias ya habían acordado un borrador, y buena parte del trabajo en San Francisco consistió en enmendarlo, aclararlo y ampliarlo. Aun así, los estados más pequeños lograron cambios reales, y la Carta resultante fue más larga, más detallada y más atenta a las cuestiones económicas, sociales y de derechos humanos que el plan original.

La Segunda Guerra Mundial, que comenzó en 1939, fue el conflicto más mortífero de la historia humana. Decenas de millones de soldados y civiles murieron en combates, bombardeos, hambrunas y genocidios, incluido el asesinato de seis millones de judíos en el Holocausto. Ciudades desde Varsovia hasta Manila quedaron en ruinas.

Tras la Primera Guerra Mundial, los países habían creado la Sociedad de Naciones en 1920 para mantener la paz. Pero la Sociedad era débil: Estados Unidos nunca se unió, otras potencias la abandonaron, y no pudo detener la agresión de Japón en China, de Italia en Etiopía ni de Alemania en Europa. Muchos líderes estaban decididos a construir esta vez algo más fuerte.

El primer propósito de la nueva organización, en palabras de la Carta, era «preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra». También debía fomentar la cooperación en problemas como la pobreza, la salud y la educación, que muchos consideraban que habían contribuido a causar la guerra, y promover el respeto de los derechos humanos.

La idea fue tomando forma durante la propia guerra. En agosto de 1941 el presidente Franklin D. Roosevelt y el primer ministro Winston Churchill emitieron la Carta del Atlántico, una declaración de principios para el mundo de posguerra. El 1 de enero de 1942, veintiséis naciones que combatían contra el Eje firmaron en Washington la Declaración de las Naciones Unidas; el nombre «Naciones Unidas», sugerido por Roosevelt, en un principio simplemente designaba a la alianza de guerra. En octubre de 1943, la Declaración de Moscú de Estados Unidos, el Reino Unido, la Unión Soviética y China pidió una organización internacional general basada en la igualdad soberana de todos los estados amantes de la paz.

De agosto a octubre de 1944, funcionarios de las cuatro potencias se reunieron en Dumbarton Oaks, una mansión de Washington D. C. Como la Unión Soviética no estaba en guerra con Japón y no se reuniría directamente con los chinos, las conversaciones se celebraron en dos fases. De ellas surgieron las Propuestas para el Establecimiento de una Organización Internacional General, el primer borrador de la estructura de la ONU. Dos cuestiones clave quedaron pendientes: cómo funcionaría la votación en el Consejo de Seguridad, y la exigencia soviética de que las dieciséis repúblicas soviéticas se convirtieran en miembros.

En la Conferencia de Yalta, en febrero de 1945, Roosevelt, Churchill y Stalin resolvieron estas cuestiones. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad tendrían veto sobre las decisiones sustantivas; la Unión Soviética recibiría dos asientos adicionales, para Ucrania y Bielorrusia; y Estados Unidos organizaría una conferencia en San Francisco el 25 de abril para completar la Carta. Las invitaciones se enviaron a los estados que habían declarado la guerra a Alemania o a Japón y habían firmado la Declaración de las Naciones Unidas antes de principios de marzo de 1945.

La conferencia se inauguró apenas trece días después de la repentina muerte de Roosevelt el 12 de abril de 1945. Su sucesor, Harry S. Truman, se dirigió a la sesión inaugural por radio. Los jefes de las cuatro delegaciones patrocinadoras se turnaron para presidir las sesiones plenarias, mientras que el secretario de Estado de Estados Unidos, Edward Stettinius Jr., presidía los comités directivo y ejecutivo clave. La guerra en Europa aún continuaba; Alemania se rindió el 8 de mayo, en plena conferencia, mientras proseguía la guerra contra Japón.

El trabajo se organizó en cuatro comisiones, que trataban las disposiciones generales, la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y la organización judicial, divididas a su vez en doce comités técnicos. Cada decisión en comité requería una mayoría de dos tercios. Las propuestas y enmiendas de decenas de gobiernos se debatieron cláusula por cláusula, mientras las grandes potencias mantenían sus propias consultas privadas, entre ellas Francia, que se convirtió en miembro permanente del Consejo de Seguridad.

La Carta terminada se adoptó por unanimidad el 25 de junio en el teatro de la ópera. El 26 de junio los delegados la firmaron en una ceremonia en el Veterans Memorial Building; China, la primera de las potencias aliadas atacada por una potencia del Eje, firmó primero. Polonia, cuyo gobierno seguía siendo objeto de disputa, no pudo asistir, pero se dejó un espacio para su firma, y la estampó el 15 de octubre de 1945, convirtiéndose en el 51.º miembro original.

El veto. Muchas potencias medianas y pequeñas, encabezadas por el ministro de Asuntos Exteriores australiano H. V. Evatt y otros, lucharon con firmeza por limitar el veto de los cinco miembros permanentes. Las grandes potencias insistieron en que, sin él, no se sumarían. Se produjo una crisis cuando la delegación soviética sostuvo que el veto debía aplicarse incluso a si el Consejo de Seguridad podía debatir una disputa. Truman envió a su asesor Harry Hopkins a Moscú, y Stalin aceptó en junio que las cuestiones de procedimiento, incluida la inclusión de un asunto en el orden del día, no estarían sujetas a veto. El veto sobre las decisiones sustantivas se mantuvo.

Disputas sobre la membresía. La Unión Soviética se opuso a la admisión de Argentina, que había permanecido neutral durante la mayor parte de la guerra y cuyo gobierno militar se consideraba favorable al Eje. Estados Unidos y los estados latinoamericanos apoyaron a Argentina. Al final se admitió tanto a Argentina como a Ucrania y Bielorrusia. La cuestión del gobierno de Polonia, señal de la creciente tensión entre la Unión Soviética y los Aliados occidentales, quedó sin resolver en la conferencia.

Acuerdos regionales y autodefensa. Los estados latinoamericanos, que acababan de acordar la defensa mutua en el Acta de Chapultepec en marzo de 1945, temían que el veto del Consejo de Seguridad pudiera paralizar su sistema regional. El compromiso fue el artículo 51, que reconoce «el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva» hasta que el Consejo de Seguridad actúe. Este artículo se convirtió más tarde en la base jurídica de alianzas como la OTAN.

Colonias y administración fiduciaria. La conferencia también debatió el futuro de las colonias y los territorios arrebatados a las potencias derrotadas. El resultado fue el Capítulo XI, una declaración sobre territorios no autónomos, y un sistema de administración fiduciaria (Capítulos XII-XIII). Las potencias coloniales se resistieron a cualquier compromiso con la independencia; la Carta habla de «autonomía» y, solo para los territorios en fideicomiso, de progreso hacia «el gobierno propio o la independencia».

Las propuestas de Dumbarton Oaks solo mencionaban los derechos humanos una vez. En San Francisco, los estados latinoamericanos, los países más pequeños y un amplio grupo de organizaciones no gubernamentales estadounidenses invitadas como asesoras presionaron para reforzarlos. La Carta final se refiere a los derechos humanos y las libertades fundamentales en su preámbulo y en varios artículos, y compromete a los miembros a promoverlos «sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión». Al Consejo Económico y Social se le encomendó una comisión de derechos humanos, que más tarde redactó la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948).

Los derechos de las mujeres también fueron objeto de disputa. La científica y diplomática brasileña Bertha Lutz, junto con Minerva Bernardino, de la República Dominicana, y otras delegadas latinoamericanas, insistieron en que el preámbulo afirmara «la igualdad de derechos de hombres y mujeres», y en que el artículo 8 garantizara que las mujeres pudieran ocupar cualquier cargo en la ONU. Otras delegadas, entre ellas la estadounidense Virginia Gildersleeve, consideraban innecesario ese lenguaje. Solo cuatro de los delegados que firmaron la Carta eran mujeres.

Las palabras iniciales del preámbulo, «Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas», recuerdan a la Constitución de Estados Unidos. El líder sudafricano Jan Smuts, que había ayudado a diseñar la Sociedad de Naciones, propuso un primer borrador del preámbulo. El contraste entre el lenguaje de derechos humanos de la Carta y el propio apoyo de Smuts a la segregación racial en Sudáfrica ha sido señalado por muchos historiadores.

La Carta tenía que ser ratificada por cada país según su propia constitución. El Senado de Estados Unidos, que había rechazado la Sociedad de Naciones en 1919-1920, aprobó la Carta el 28 de julio de 1945 por 89 votos contra 2, señal de cuánto había cambiado la opinión estadounidense. La Carta entró en vigor el 24 de octubre de 1945, cuando los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y una mayoría de los demás signatarios habían depositado sus ratificaciones. Esa fecha se celebra como el Día de las Naciones Unidas.

La primera Asamblea General se reunió en Londres en enero de 1946, y la organización se estableció más tarde en Nueva York. La membresía de la ONU creció de 51 a 193 a medida que la descolonización creaba decenas de nuevos estados en Asia, África, el Caribe y el Pacífico. La Carta se ha enmendado solo unas pocas veces, por ejemplo para ampliar el Consejo de Seguridad de once a quince miembros en 1965; los cinco miembros permanentes y su veto se han mantenido sin cambios.

La Carta también situó a la ONU en el centro de una familia más amplia de instituciones. Organismos especializados, algunos más antiguos que la ONU y otros de nueva creación, como la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (1945), la UNESCO (1945) y la Organización Mundial de la Salud (1948), quedaron vinculados a ella a través del Consejo Económico y Social. UNICEF fue creado por la Asamblea General en 1946 para ayudar a los niños de los países devastados por la guerra. Junto con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, planeados en Bretton Woods en 1944, estos organismos formaron la arquitectura de la cooperación internacional de la posguerra.

La Guerra Fría pronto limitó al Consejo de Seguridad. El veto se usó con frecuencia, y el sistema de seguridad colectiva imaginado en 1945 rara vez funcionó como estaba previsto. Pero la ONU se convirtió en un foro central para la diplomacia, el mantenimiento de la paz, la ayuda humanitaria, la salud pública, la protección de refugiados y el desarrollo del derecho internacional.

Para los Aliados occidentales, San Francisco suele aparecer como un triunfo del internacionalismo liberal, que corregía los fracasos de la Sociedad de Naciones. Para la Unión Soviética, la conferencia era una prueba de si la nueva organización estaría dominada por las potencias capitalistas; el veto era su garantía. Para China, un asiento permanente reconocía su larga resistencia frente a Japón, aunque la guerra civil china pronto dividiría al país y plantearía la cuestión de quién lo representaba, cuestión que solo se resolvió en la ONU en 1971.

Buena parte del mundo no estaba representada en absoluto. La mayor parte de África y gran parte de Asia seguían bajo dominio colonial. Solo cuatro estados africanos independientes, Egipto, Etiopía, Liberia y Sudáfrica, participaron. India y Filipinas asistieron aunque todavía no eran independientes. Corea, entonces colonia japonesa, no tenía asiento; activistas independentistas coreanos en Estados Unidos, entre ellos Syngman Rhee, hicieron gestiones para lograr el reconocimiento del Gobierno Provisional de Corea, sin éxito.

La ONU desempeñó más tarde un papel directo en la historia de Corea: supervisó las elecciones en el sur en 1948, y tras la invasión de Corea del Norte en 1950 el Consejo de Seguridad, reunido mientras la Unión Soviética lo boicoteaba, autorizó una fuerza multinacional. Las dos Coreas se unieron a la ONU juntas solo en 1991, y Ban Ki-moon, de Corea del Sur, fue secretario general entre 2007 y 2016. Historias como esta muestran que el significado de 1945 varía según desde dónde se mire.

Los primeros relatos, muchos escritos por participantes, contaban la historia como un esperanzador nuevo comienzo. A History of the United Nations Charter (1958), de Ruth B. Russell, preparado en la Brookings Institution, reconstruyó la redacción con detalle a partir de registros estadounidenses y sigue siendo una referencia estándar sobre las negociaciones.

Historiadores posteriores han subrayado el papel del poder. Act of Creation (2003), de Stephen Schlesinger, puso de relieve el dominio de Estados Unidos en San Francisco, incluida la interceptación por el ejército estadounidense de las comunicaciones diplomáticas de otras delegaciones, que la delegación estadounidense usó en las negociaciones. No Enchanted Palace (2009), de Mark Mazower, sostuvo que las raíces ideológicas de la ONU se hallaban en parte en el internacionalismo imperial de figuras como Smuts, y que la organización se diseñó en parte para preservar la influencia de las grandes potencias y los imperios, no para acabar con ella. Otros han respondido que, fuera cual fuese la intención de los fundadores, los pueblos colonizados pronto usaron el lenguaje de la Carta sobre la autodeterminación y los derechos humanos para conquistar la independencia.

Una tercera línea de investigación recupera las contribuciones de los estados pequeños y de actores no estatales: diplomáticos latinoamericanos que moldearon las disposiciones sobre derechos humanos y asuntos regionales, potencias medianas como Australia, Canadá y Nueva Zelanda, delegadas como Lutz, y las ONG cuyas gestiones llevaron al artículo 71, que permite al Consejo Económico y Social consultar a organizaciones no gubernamentales. Estos estudios presentan la Carta como el resultado de una negociación real y no simplemente como el plan de las grandes potencias.

La Carta tiene 111 artículos en 19 capítulos. Su norma jurídica más importante es el artículo 2, párrafo 4, que obliga a los miembros a abstenerse de «recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado». Las únicas excepciones previstas en la Carta son la legítima defensa según el artículo 51 y las medidas coercitivas autorizadas por el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII. El artículo 2, párrafo 7, protege los asuntos «esencialmente de la jurisdicción interna» de los estados, mientras que el artículo 103 establece que las obligaciones derivadas de la Carta prevalecen sobre otros tratados.

Estas disposiciones han sido objeto de debate desde entonces. Juristas y gobiernos discrepan sobre si la legítima defensa puede ser anticipatoria, si se aplica a ataques de grupos no estatales, y si la «intervención humanitaria» sin autorización del Consejo de Seguridad puede ser lícita en algún caso. La doctrina posterior de la «responsabilidad de proteger» (2005) trató de conciliar la soberanía con la protección de las poblaciones frente a atrocidades.

El veto sigue siendo la parte más criticada del acuerdo de 1945. Sus defensores argumentan que mantuvo a las grandes potencias dentro de la organización e impidió que la ONU entrara en guerra contra alguna de ellas. Sus críticos señalan que ha bloqueado la acción en muchas crisis y refleja la estructura de poder de 1945 más que la del mundo actual. Las propuestas para reformar o ampliar el Consejo de Seguridad se han debatido durante décadas, pero, como las enmiendas requieren la aprobación de los cinco miembros permanentes, no han prosperado.