Конференция Объединённых Наций по вопросам международной организации (Сан-Франциско, 1945)

Конференция Объединённых Наций по вопросам международной организации, обычно называемая конференцией в Сан-Франциско, — это встреча, на которой была разработана и согласована Организация Объединённых Наций. Она открылась 25 апреля 1945 года и завершилась 26 июня 1945 года подписанием Устава ООН.

Это была одна из крупнейших международных конференций, когда-либо проводившихся к тому времени. Делегации пятидесяти стран — от крупных держав вроде США и Советского Союза до малых государств Латинской Америки, Ближнего Востока и Европы — работали в комиссиях и комитетах, превращая проект плана в полноценный договор. Журналисты со всего мира ежедневно вели репортажи о ходе конференции.

Разработанный ими Устав учредил основные органы ООН, существующие и по сей день: Генеральную Ассамблею, где каждый член имеет место и голос; Совет Безопасности, отвечающий за мир и безопасность; Экономический и Социальный Совет; Совет по Опеке; Международный суд; и Секретариат — персонал организации.

Конференция не начиналась с чистого листа. Великие державы уже согласовали проект, и значительная часть работы в Сан-Франциско заключалась в его исправлении, уточнении и дополнении. Тем не менее малым государствам удалось добиться реальных изменений, и итоговый Устав оказался длиннее, подробнее и уделял больше внимания экономическим, социальным вопросам и правам человека, чем первоначальный план.

Вторая мировая война, начавшаяся в 1939 году, стала самым смертоносным конфликтом в истории человечества. Десятки миллионов солдат и мирных жителей погибли в сражениях, бомбардировках, от голода и в результате геноцида, включая убийство шести миллионов евреев в ходе Холокоста. Города от Варшавы до Манилы лежали в руинах.

После Первой мировой войны страны в 1920 году создали Лигу Наций для сохранения мира. Но Лига была слабой: Соединённые Штаты так и не вступили в неё, другие державы вышли из неё, и она не смогла остановить агрессию Японии в Китае, Италии в Эфиопии или Германии в Европе. Многие лидеры были полны решимости на этот раз построить что-то более прочное.

Первой целью новой организации, по словам Устава, было «избавить грядущие поколения от бедствий войны». Она также должна была поощрять сотрудничество в решении таких проблем, как бедность, здравоохранение и образование, которые, по мнению многих, отчасти стали причиной войны, и содействовать уважению прав человека.

Идея сформировалась ещё во время самой войны. В августе 1941 года президент Франклин Д. Рузвельт и премьер-министр Уинстон Черчилль обнародовали Атлантическую хартию — заявление о принципах послевоенного мира. 1 января 1942 года двадцать шесть государств, воевавших против держав Оси, подписали в Вашингтоне Декларацию Объединённых Наций; название «Объединённые Нации», предложенное Рузвельтом, поначалу означало просто военный союз. В октябре 1943 года Московская декларация США, Великобритании, Советского Союза и Китая призвала создать всеобщую международную организацию, основанную на суверенном равенстве всех миролюбивых государств.

С августа по октябрь 1944 года представители четырёх держав встречались в Думбартон-Оксе, особняке в Вашингтоне. Поскольку Советский Союз не находился в состоянии войны с Японией и не хотел встречаться напрямую с китайцами, переговоры проходили в два этапа. В результате появились «Предложения об учреждении всеобщей международной организации» — первый проект структуры ООН. Два ключевых вопроса остались открытыми: как будет устроено голосование в Совете Безопасности и требование Советского Союза о том, чтобы членами организации стали все шестнадцать советских республик.

На Ялтинской конференции в феврале 1945 года Рузвельт, Черчилль и Сталин урегулировали эти вопросы. Постоянные члены Совета Безопасности получали право вето на решения по существу; Советский Союз получал два дополнительных места — для Украины и Белоруссии; а Соединённые Штаты должны были принять 25 апреля конференцию в Сан-Франциско для завершения работы над Уставом. Приглашения были разосланы государствам, объявившим войну Германии или Японии и подписавшим Декларацию Объединённых Наций к началу марта 1945 года.

Конференция открылась всего через тринадцать дней после внезапной смерти Рузвельта 12 апреля 1945 года. Его преемник, Гарри Трумэн, обратился к участникам открытия по радио. Главы четырёх делегаций-организаторов по очереди председательствовали на пленарных заседаниях, тогда как госсекретарь США Эдвард Стеттиниус-младший возглавлял ключевые руководящий и исполнительный комитеты. Война в Европе всё ещё продолжалась: Германия капитулировала 8 мая, в разгар конференции, а война против Японии продолжалась.

Работа была организована в четыре комиссии, занимавшиеся общими положениями, Генеральной Ассамблеей, Советом Безопасности и судебным устройством, которые делились на двенадцать технических комитетов. Каждое решение в комитете требовало большинства в две трети голосов. Предложения и поправки десятков правительств обсуждались пункт за пунктом, тогда как великие державы вели собственные закрытые консультации — включая Францию, ставшую постоянным членом Совета Безопасности.

Готовый Устав был единогласно принят 25 июня в здании Оперного театра. 26 июня делегаты подписали его на церемонии в Мемориальном здании ветеранов; первым подписал Китай — первая из союзных держав, подвергшихся нападению державы Оси. Польша, чьё правительство ещё оставалось предметом спора, не смогла присутствовать, но для её подписи было оставлено место, и она подписала Устав 15 октября 1945 года, став 51-м первоначальным членом.

Право вето. Многие малые и средние державы во главе с министром иностранных дел Австралии Гербертом Эваттом упорно боролись за ограничение права вето пяти постоянных членов. Великие державы настаивали, что без него не вступят в организацию. Кризис возник, когда советская делегация заявила, что право вето должно распространяться даже на вопрос о том, может ли Совет Безопасности вообще обсуждать спор. Трумэн направил своего советника Гарри Гопкинса в Москву, и в июне Сталин согласился, что процедурные вопросы, включая включение темы в повестку дня, не будут подпадать под вето. Право вето по вопросам существа сохранилось.

Споры о членстве. Советский Союз выступал против принятия Аргентины, которая большую часть войны оставалась нейтральной, а её военное правительство считалось сочувствующим державам Оси. Соединённые Штаты и латиноамериканские государства поддерживали Аргентину. В итоге были приняты и Аргентина, и Украина, и Белоруссия. Вопрос о том, какое правительство представляет Польшу, — признак растущей напряжённости между Советским Союзом и западными союзниками, — на конференции остался неурегулированным.

Региональные соглашения и самооборона. Латиноамериканские государства, только что договорившиеся о взаимной обороне в Чапультепекском акте в марте 1945 года, опасались, что право вето в Совете Безопасности может парализовать их региональную систему. Компромиссом стала статья 51, признающая «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону» до тех пор, пока не предпримет действий Совет Безопасности. Позднее эта статья стала правовой основой таких союзов, как НАТО.

Колонии и опека. Конференция также обсуждала будущее колоний и территорий, отобранных у побеждённых держав. Результатом стали глава XI — декларация о несамоуправляющихся территориях — и система опеки (главы XII–XIII). Колониальные державы сопротивлялись любым обязательствам в отношении независимости; Устав говорит о «самоуправлении» и лишь применительно к подопечным территориям — о движении к «самоуправлению или независимости».

Предложения Думбартон-Окса упоминали права человека лишь один раз. В Сан-Франциско латиноамериканские государства, малые страны и большая группа американских неправительственных организаций, приглашённых в качестве консультантов, настаивали на усилении этих положений. Итоговый Устав упоминает права человека и основные свободы в преамбуле и нескольких статьях и обязывает членов организации содействовать им «без различия расы, пола, языка и религии». При Экономическом и Социальном Совете была учреждена комиссия по правам человека, которая позднее подготовила проект Всеобщей декларации прав человека (1948).

Спорным оказался и вопрос о правах женщин. Бразильский учёный и дипломат Берта Лутц вместе с Минервой Бернардино из Доминиканской Республики и другими латиноамериканскими женщинами-делегатами настояла на том, чтобы преамбула утверждала «равноправие мужчин и женщин», а статья 8 гарантировала женщинам право занимать любые должности в ООН. Некоторые другие делегаты, включая американскую делегатку Вирджинию Гилдерслив, считали такие формулировки излишними. Среди подписавших Устав было лишь четыре женщины.

Начальные слова преамбулы, «Мы, народы Объединённых Наций», перекликаются с Конституцией Соединённых Штатов. Южноафриканский лидер Ян Смэтс, участвовавший в своё время в разработке Лиги Наций, предложил ранний проект преамбулы. Многие историки отмечали контраст между языком прав человека в Уставе и собственной поддержкой Смэтсом расовой сегрегации в Южной Африке.

Устав должен был быть ратифицирован каждой страной в соответствии с её собственной конституцией. Сенат США, отвергнувший Лигу Наций в 1919–1920 годах, одобрил Устав 28 июля 1945 года 89 голосами против 2 — знак того, насколько изменилось американское общественное мнение. Устав вступил в силу 24 октября 1945 года, когда пять постоянных членов Совета Безопасности и большинство остальных подписавших государств сдали на хранение свои ратификационные грамоты. Эта дата отмечается как День Организации Объединённых Наций.

Первая сессия Генеральной Ассамблеи прошла в Лондоне в январе 1946 года, а позднее организация обосновалась в Нью-Йорке. Число членов ООН выросло с 51 до 193 по мере того, как деколонизация порождала десятки новых государств в Азии, Африке, Карибском бассейне и Тихоокеанском регионе. Устав менялся лишь несколько раз — например, в 1965 году Совет Безопасности был расширен с одиннадцати до пятнадцати членов; пятёрка постоянных членов и их право вето остались неизменными.

Устав также поставил ООН в центр более широкой семьи учреждений. Специализированные учреждения — некоторые старше самой ООН, некоторые созданные заново, такие как Продовольственная и сельскохозяйственная организация (1945), ЮНЕСКО (1945) и Всемирная организация здравоохранения (1948), — были связаны с ней через Экономический и Социальный Совет. ЮНИСЕФ был учреждён Генеральной Ассамблеей в 1946 году для помощи детям в странах, пострадавших от войны. Вместе с Международным валютным фондом и Всемирным банком, спланированными в Бреттон-Вудсе в 1944 году, эти органы образовали архитектуру послевоенного международного сотрудничества.

Холодная война вскоре ограничила возможности Совета Безопасности. Право вето применялось часто, и система коллективной безопасности, задуманная в 1945 году, редко работала так, как планировалось. Но ООН стала центральной площадкой для дипломатии, миротворчества, гуманитарной помощи, здравоохранения, защиты беженцев и развития международного права.

Для западных союзников Сан-Франциско часто предстаёт как триумф либерального интернационализма, исправивший провалы Лиги Наций. Для Советского Союза конференция была проверкой того, не станут ли новую организацию доминировать капиталистические державы; гарантией служило право вето. Для Китая постоянное место признавало его долгое сопротивление Японии, хотя вскоре гражданская война в Китае расколола страну и поставила вопрос о том, кто её представляет, — вопрос, решённый в ООН лишь в 1971 году.

Значительная часть мира вообще не была представлена. Бóльшая часть Африки и значительная часть Азии всё ещё находились под колониальным управлением. В конференции участвовали лишь четыре независимых африканских государства — Египет, Эфиопия, Либерия и Южная Африка. Индия и Филиппины присутствовали, хотя ещё не были независимы. У Кореи, тогда японской колонии, не было места; корейские борцы за независимость в Соединённых Штатах, включая Ли Сын Мана, безуспешно добивались признания Временного правительства Кореи.

Позднее ООН сыграла непосредственную роль в истории Кореи: она наблюдала за выборами на Юге в 1948 году, а после вторжения Северной Кореи в 1950 году Совет Безопасности, заседавший в отсутствие бойкотировавшего его Советского Союза, санкционировал создание многонациональных сил. Обе Кореи вступили в ООН вместе лишь в 1991 году, а Пан Ги Мун из Южной Кореи занимал пост Генерального секретаря с 2007 по 2016 год. Подобные истории показывают, что смысл событий 1945 года различается в зависимости от того, откуда на них смотреть.

Ранние изложения, многие из которых написаны участниками событий, рассказывали эту историю как обнадёживающее новое начало. Книга Рут Б. Расселл «История Устава Организации Объединённых Наций» (1958), подготовленная в Институте Брукингса, подробно реконструировала работу над текстом по американским архивам и остаётся стандартным справочником по переговорам.

Более поздние историки подчёркивали роль силы. Стивен Шлезингер в книге «Акт творения» (2003) обратил внимание на доминирование Соединённых Штатов в Сан-Франциско, включая перехват армией США дипломатической переписки других делегаций, который американская делегация использовала в переговорах. Марк Мазовер в книге «Дворец без чар» (2009) утверждал, что идеологические корни ООН отчасти лежат в имперском интернационализме таких фигур, как Смэтс, и что организация была отчасти задумана для сохранения влияния великих держав и империй, а не для его прекращения. Другие возражают, что, каковы бы ни были намерения основателей, колониальные народы вскоре использовали язык самоопределения и прав человека из Устава, чтобы добиться независимости.

Третье направление исследований восстанавливает вклад малых государств и негосударственных участников: латиноамериканских дипломатов, сформировавших положения о правах человека и региональные нормы; средних держав, таких как Австралия, Канада и Новая Зеландия; женщин-делегатов, таких как Лутц; и неправительственных организаций, чьё лоббирование привело к появлению статьи 71, позволяющей Экономическому и Социальному Совету консультироваться с неправительственными организациями. Эти исследования представляют Устав как результат реального торга, а не просто как план великих держав.

Устав содержит 111 статей в 19 главах. Его важнейшая правовая норма — статья 2(4), обязывающая членов воздерживаться от «угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости любого государства». Единственные исключения, прямо предусмотренные Уставом, — самооборона по статье 51 и принудительные меры, санкционированные Советом Безопасности по главе VII. Статья 2(7) защищает вопросы, «по существу входящие во внутреннюю компетенцию» государств, а статья 103 гласит, что обязательства по Уставу имеют преимущество перед другими договорами.

Эти положения обсуждаются до сих пор. Юристы и правительства расходятся во мнениях о том, может ли самооборона быть упреждающей, применима ли она к нападениям негосударственных группировок и может ли «гуманитарная интервенция» без санкции Совета Безопасности когда-либо быть правомерной. Более поздняя доктрина «обязанности защищать» (2005) попыталась примирить суверенитет с защитой населения от злодеяний.

Право вето остаётся самой критикуемой частью урегулирования 1945 года. Его сторонники утверждают, что оно удержало великие державы внутри организации и не позволило ООН вступить в войну против одной из них. Критики указывают, что оно блокировало действия во многих кризисах и отражает расстановку сил 1945 года, а не сегодняшнего мира. Предложения о реформе или расширении Совета Безопасности обсуждаются уже десятилетиями, но поскольку поправки требуют одобрения всех пяти постоянных членов, они так и не были приняты.