国際機構に関する連合国会議(サンフランシスコ会議、1945年)

国際機構に関する連合国会議、通称サンフランシスコ会議は、国際連合が設計され、合意された会議である。1945年4月25日に開幕し、同年6月26日、国際連合憲章の署名をもって閉幕した。

これはそれまでに開かれた国際会議のなかでも屈指の規模だった。アメリカやソ連のような大国から、ラテンアメリカ・中東・ヨーロッパの小国まで、50か国の代表団が、委員会や小委員会で作業し、一つの草案を完全な条約へとつくり上げていった。世界各地の記者たちが日々これを報じた。

彼らがつくり上げた憲章は、今も残る国連の主要な機関の骨格を定めた。すなわち、すべての加盟国が議席と投票権を持つ総会、平和と安全を担う安全保障理事会、経済社会理事会、信託統治理事会、国際司法裁判所、そして機構の職員団である事務局である。

この会議は白紙から始まったわけではない。大国はすでに一つの草案に合意しており、サンフランシスコでの作業の多くは、それを修正し、明確にし、書き加えることであった。それでも小国は実質的な変更を勝ち取り、最終的に生まれた憲章は、当初の案よりも長く、詳細で、経済・社会・人権に関する問題にいっそう配慮したものになった。

1939年に始まった第二次世界大戦は、人類史上もっとも多くの犠牲者を出した紛争だった。戦闘、爆撃、飢饉、そしてユダヤ人600万人が殺害されたホロコーストを含む大量虐殺によって、何千万もの兵士と民間人が命を落とした。ワルシャワからマニラに至るまで、都市は瓦礫と化していた。

第一次世界大戦のあと、各国は平和を守るために1920年、国際連盟を設立した。しかし国際連盟は無力だった。アメリカは一度も加盟せず、ほかの大国も脱退し、日本の中国侵略、イタリアのエチオピア侵略、ドイツのヨーロッパ侵略を止めることができなかった。多くの指導者たちは、今度こそもっと強力なものを築こうと決意していた。

新しい機構の第一の目的は、憲章の言葉を借りれば「後の世代を戦争の惨害から救う」ことであった。それはまた、多くの人々が戦争の一因になったと考えていた貧困、健康、教育といった問題での協力を促し、人権の尊重を広めることも目指していた。

この構想は戦争のさなかに形をとっていった。1941年8月、フランクリン・D・ルーズベルト大統領とウィンストン・チャーチル首相は、戦後世界の原則を示した「大西洋憲章」を発表した。1942年1月1日には、枢軸国と戦う26か国が、ワシントンで「連合国宣言」に署名した。ルーズベルトが提案した「連合国(United Nations)」という名は、当初は単に戦時同盟を意味するにすぎなかった。1943年10月、アメリカ、イギリス、ソ連、中国による「モスクワ宣言」は、すべての平和愛好国の主権平等にもとづく一般的な国際機構の設立を呼びかけた。

1944年8月から10月にかけて、四大国の高官たちはワシントンD.C.の邸宅ダンバートン・オークスで会合を開いた。ソ連が対日戦に参加しておらず中国と直接会うことを望まなかったため、協議は二段階に分けて行われた。ここから生まれたのが「一般的な国際機構の設立に関する提案」であり、国連の骨格を定めた最初の草案である。二つの重要な問題が未解決のまま残された。安全保障理事会での投票の仕組みと、ソ連が求める16のソヴィエト共和国すべての加盟である。

1945年2月のヤルタ会談で、ルーズベルト、チャーチル、スターリンはこれらの問題を決着させた。安全保障理事会の常任理事国は実質事項について拒否権を持つこと、ソ連にはウクライナと白ロシア(ベラルーシ)の分の追加議席二つが与えられること、そしてアメリカが4月25日にサンフランシスコで憲章を完成させるための会議を主催することが合意された。招請状は、ドイツまたは日本に宣戦を布告し、1945年3月初めまでに連合国宣言に署名していた国々に送られた。

会議は、1945年4月12日のルーズベルトの急死からわずか13日後に開幕した。後任のハリー・S・トルーマンは、開会セッションにラジオを通じて演説を送った。四つの招請国の代表団長が交代で全体会議の議長を務め、アメリカ国務長官エドワード・ステティニアス・ジュニアが、重要な運営委員会・執行委員会の議長を務めた。ヨーロッパでの戦争はなお続いており、会議の最中の5月8日にドイツが降伏したが、対日戦争は続いていた。

作業は、一般規定、総会、安全保障理事会、司法機構を扱う四つの委員会に組織され、それぞれがさらに十二の専門委員会に分けられた。委員会でのあらゆる決定には三分の二の多数が必要とされた。数十か国の政府から寄せられた提案や修正案が条文ごとに議論される一方で、大国は独自の非公式協議を行っており、そこには安全保障理事会の常任理事国となったフランスも加わっていた。

完成した憲章は、6月25日にオペラハウスで全会一致で採択された。6月26日、代表たちは退役軍人記念会館での式典でこれに署名した。枢軸国の攻撃を受けた最初の連合国であった中国が、最初に署名した。政府をめぐる争いのために出席できなかったポーランドのために署名欄が空けられ、同国は1945年10月15日に署名して、51番目の原加盟国となった。

拒否権。オーストラリア外相H・V・エヴァットらが率いる多くの中小国は、五大常任理事国の拒否権を制限しようと粘り強く戦った。大国側は、拒否権がなければ加盟しないと言い張った。ソ連代表団が、拒否権はある紛争を安全保障理事会で審議するかどうかにまで及ぶべきだと主張したとき、危機が生じた。トルーマンは側近ハリー・ホプキンズをモスクワに送り、6月、スターリンは、ある問題を議題に載せるかどうかを含む手続き上の事項には拒否権が及ばないことに同意した。実質事項に対する拒否権はそのまま残された。

加盟をめぐる対立。ソ連は、戦争の大半のあいだ中立を保ち、その軍事政権が枢軸国に同情的とみなされていたアルゼンチンの加盟に反対した。アメリカとラテンアメリカ諸国はアルゼンチンを支持した。最終的にアルゼンチン、ウクライナ、白ロシアはいずれも加盟を認められた。ポーランドの政府をめぐる問題は、ソ連と西側連合国のあいだの緊張が高まっていく兆候として、会議では未解決のまま残された。

地域的取り決めと自衛権。1945年3月にチャプルテペック協定で相互防衛にすでに合意していたラテンアメリカ諸国は、安全保障理事会の拒否権によって自分たちの地域的な体制が機能不全に陥るのではないかと恐れた。妥協案となったのが第51条で、安全保障理事会が行動をとるまでのあいだ「個別的又は集団的自衛の固有の権利」を認めるものだった。この条項はのちに、NATOのような同盟の法的根拠となった。

植民地と信託統治。会議は、植民地や敗戦国から奪われた領土の将来についても議論した。その結果生まれたのが、非自治地域に関する宣言である第11章と、信託統治制度(第12〜13章)である。植民地保有国は独立への何らかの約束にも抵抗し、憲章は「自治」について語り、信託統治領についてのみ、「自治又は独立」への進歩について語っている。

ダンバートン・オークス提案は人権について一度しか触れていなかった。サンフランシスコでは、ラテンアメリカ諸国や小国、そして顧問として招かれたアメリカの非政府組織の大きな一団が、これを強化するよう働きかけた。最終的な憲章は、前文と複数の条文で人権と基本的自由に言及し、加盟国に対して「人種、性別、言語又は宗教による差別なく」これを促進することを約束させている。経済社会理事会には人権委員会が設けられ、これがのちに1948年の世界人権宣言を起草することになる。

女性の権利もまた争点となった。ブラジルの科学者で外交官のベルタ・ルッツは、ドミニカ共和国のミネルバ・ベルナルディーノや他のラテンアメリカ諸国の女性代表たちとともに、前文に「男女の同権」を明記することと、第8条において女性が国連のあらゆる役職に就く資格を持つことを保証するよう強く求めた。アメリカ代表のヴァージニア・ギルダースリーヴをはじめとする一部の代表は、そうした文言は不要だと考えていた。憲章に署名した代表のうち、女性はわずか四人にすぎなかった。

前文の冒頭の言葉「われら連合国の人民は」は、アメリカ合衆国憲法の響きを反映している。国際連盟の設計にも携わった南アフリカの指導者ヤン・スマッツは、前文の初期草案を提案した。憲章の人権に関する文言と、スマッツ自身が南アフリカで人種隔離を支持していたこととの対照は、多くの歴史家によって指摘されてきた。

憲章は、各国が自国の憲法に従って批准しなければならなかった。1919〜20年に国際連盟を否決していたアメリカ上院は、1945年7月28日、賛成89対反対2でこの憲章を承認した。これはアメリカの世論がいかに変化していたかを示すものであった。憲章は、安全保障理事会の常任理事国5か国とその他の署名国の過半数が批准書を寄託した1945年10月24日に発効した。この日が国連デーとして祝われている。

第一回総会は1946年1月にロンドンで開かれ、機構はのちにニューヨークに落ち着いた。国連の加盟国数は、脱植民地化によってアジア、アフリカ、カリブ海、太平洋地域に数十の新しい国が生まれるにつれ、51か国から193か国へと増えていった。憲章が改正されたのは数回にすぎず、たとえば1965年には安全保障理事会が11か国から15か国に拡大されたが、五つの常任理事国とその拒否権は変わっていない。

憲章はまた、国連をより広い制度の一族の中心に位置づけた。国連より古いものも新しく設けられたものもある専門機関、たとえば食糧農業機関(1945年)、ユネスコ(1945年)、世界保健機関(1948年)は、経済社会理事会を通じて国連と結びつけられた。ユニセフは1946年、戦争で荒廃した国々の子どもたちを助けるために総会によって設立された。1944年にブレトンウッズで計画された国際通貨基金や世界銀行とともに、これらの機関は戦後の国際協力の建築物を形づくった。

冷戦はまもなく安全保障理事会の働きを制約した。拒否権は頻繁に用いられ、1945年に思い描かれていた集団安全保障の仕組みは、計画どおりに機能することはめったになかった。それでも国連は、外交、平和維持、人道支援、公衆衛生、難民保護、そして国際法の発展にとって、中心的な舞台であり続けた。

西側連合国にとって、サンフランシスコはしばしば、国際連盟の失敗を正した自由主義的国際主義の勝利として描かれる。ソ連にとって、この会議は新しい機構が資本主義諸国に支配されるかどうかの試金石であり、拒否権はその保証であった。中国にとって、常任理事国の議席は日本への長年の抵抗を認められたことを意味したが、まもなく国共内戦が国を分裂させ、だれがこの国を代表するのかという問題を生むことになる。この問題が国連で決着したのは、ようやく1971年のことだった。

世界の多くの地域はまったく代表されていなかった。アフリカのほとんどとアジアの大部分は、依然として植民地支配のもとにあった。参加できた独立アフリカ国家は、エジプト、エチオピア、リベリア、南アフリカの四か国だけだった。インドとフィリピンは、まだ独立していなかったにもかかわらず参加した。当時日本の植民地だった朝鮮には議席がなく、李承晩をはじめとするアメリカ在住の朝鮮独立運動家たちは、大韓民国臨時政府の承認を求めて働きかけたが、実を結ばなかった。

国連はのちに朝鮮の歴史に直接かかわることになる。1948年には南部の選挙を監督し、1950年に北朝鮮が侵攻したあとには、ソ連がボイコットするなかで開かれた安全保障理事会が多国籍軍を承認した。南北の朝鮮が国連に同時加盟したのは1991年になってからであり、韓国の潘基文は2007年から2016年まで事務総長を務めた。こうした歴史は、1945年という年の意味が、どこから見るかによって異なることを示している。

初期の記述の多くは、参加者自身の手によるもので、これを希望に満ちた新しい始まりとして語った。ブルッキングス研究所で作成されたルース・B・ラッセルの『国連憲章の歴史』(1958年)は、アメリカの記録をもとに交渉の過程を詳細に再構成しており、いまも交渉についての標準的な参考文献であり続けている。

後の歴史家たちは権力の役割を重視するようになった。スティーヴン・シュレシンジャーの『創造の行為』(2003年)は、サンフランシスコにおけるアメリカの優位を強調し、アメリカ陸軍が他の代表団の外交通信を傍受し、それをアメリカ代表団が交渉に利用していたことにも光を当てた。マーク・マゾワーの『魔法の宮殿はない』(2009年)は、国連のイデオロギー的な起源の一部が、スマッツのような人物に体現された帝国的国際主義にあり、この機構は帝国や大国を終わらせるためというよりも、その影響力を保つために部分的に設計されたのだと論じた。これに対しては、創設者たちの意図がどうであれ、植民地支配下の人々はまもなく、憲章にある自決と人権の言葉を独立を勝ち取るために用いたのだと反論する者もいる。

第三の研究の流れは、小国や非国家主体の貢献を掘り起こしている。人権や地域規定を形づくったラテンアメリカの外交官たち、オーストラリア・カナダ・ニュージーランドのような中堅国、ルッツのような女性代表たち、そして経済社会理事会が非政府組織と協議することを可能にした第71条の成立につながったロビー活動を行ったNGOたちである。こうした研究は、憲章を単なる大国の計画ではなく、実際の駆け引きの産物として描き出している。

憲章は19章111条からなる。もっとも重要な法規範は第2条4項で、加盟国に対し「いかなる国の領土保全又は政治的独立に対するものも、また、国際連合の目的と両立しない他のいかなる方法によるものも」武力による威嚇又は武力の行使を慎むことを義務づけている。憲章に明記された例外は、第51条による自衛権と、第7章にもとづき安全保障理事会が承認する強制行動のみである。第2条7項は、国家の「本質上国内管轄権内にある事項」を保護し、第103条は、憲章上の義務がほかの条約に優先すると定めている。

これらの規定は、その後もずっと議論の的であり続けている。法律家や各国政府は、自衛権が予防的なものでありうるか、非国家主体による攻撃に適用されるか、そして安全保障理事会の承認なしに行われる「人道的介入」が合法でありうるかをめぐって意見を異にしている。のちに登場した「保護する責任」(2005年)という原則は、主権と、住民を残虐行為から守ることとを両立させようとする試みだった。

拒否権は、1945年の取り決めのうちでもっとも批判の多い部分であり続けている。支持者は、拒否権があったからこそ大国が機構内にとどまり、国連が大国のいずれかを相手に戦争することを防げたのだと論じる。批判者は、拒否権が数多くの危機での行動を妨げてきたことを指摘し、それが今日の世界ではなく1945年の権力構造を反映していると主張する。安全保障理事会の改革や拡大の提案は数十年にわたって議論されてきたが、改正には五つの常任理事国すべての承認が必要であるため、実現には至っていない。