Konferenz der Vereinten Nationen über Internationale Organisation (San Francisco, 1945)

Die Konferenz der Vereinten Nationen über Internationale Organisation, meist Konferenz von San Francisco genannt, war das Treffen, bei dem die Vereinten Nationen entworfen und vereinbart wurden. Sie wurde am 25. April 1945 eröffnet und endete am 26. Juni 1945 mit der Unterzeichnung der Charta der Vereinten Nationen.

Sie war eine der größten internationalen Konferenzen, die bis dahin je abgehalten worden waren. Delegationen aus fünfzig Ländern, von Großmächten wie den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion bis zu kleinen Staaten in Lateinamerika, dem Nahen Osten und Europa, arbeiteten in Kommissionen und Ausschüssen daran, einen Planentwurf in einen vollständigen Vertrag zu verwandeln. Journalisten aus aller Welt berichteten täglich darüber.

Die von ihnen ausgearbeitete Charta schuf die Hauptorgane der UN, die noch heute bestehen: die Generalversammlung, in der jedes Mitglied einen Sitz und eine Stimme hat; den Sicherheitsrat, zuständig für Frieden und Sicherheit; den Wirtschafts- und Sozialrat; den Treuhandrat; den Internationalen Gerichtshof; und das Sekretariat, das Personal der Organisation.

Die Konferenz begann nicht bei null. Die Großmächte hatten sich bereits auf einen Entwurf geeinigt, und ein Großteil der Arbeit in San Francisco bestand darin, ihn zu ändern, zu klären und zu ergänzen. Dennoch errangen die kleineren Staaten echte Änderungen, und die entstandene Charta war länger, detaillierter und stärker um wirtschaftliche, soziale und menschenrechtliche Fragen bemüht als der ursprüngliche Plan.

Der Zweite Weltkrieg, der 1939 begann, war der tödlichste Konflikt der Menschheitsgeschichte. Zig Millionen Soldaten und Zivilisten starben in Schlachten, Bombardierungen, Hungersnöten und Völkermord, einschließlich der Ermordung von sechs Millionen Juden im Holocaust. Städte von Warschau bis Manila lagen in Trümmern.

Nach dem Ersten Weltkrieg hatten die Länder 1920 den Völkerbund gegründet, um den Frieden zu wahren. Doch der Völkerbund war schwach: Die Vereinigten Staaten traten ihm nie bei, andere Mächte verließen ihn, und er konnte die Aggression Japans in China, Italiens in Äthiopien oder Deutschlands in Europa nicht stoppen. Viele Führungspersönlichkeiten waren entschlossen, dieses Mal etwas Stärkeres aufzubauen.

Der erste Zweck der neuen Organisation war, in den Worten der Charta, „künftige Generationen vor der Geißel des Krieges zu bewahren“. Sie sollte auch die Zusammenarbeit bei Problemen wie Armut, Gesundheit und Bildung fördern, von denen viele Menschen glaubten, sie hätten zum Krieg beigetragen, und die Achtung der Menschenrechte stärken.

Die Idee nahm während des Krieges selbst Gestalt an. Im August 1941 gaben Präsident Franklin D. Roosevelt und Premierminister Winston Churchill die Atlantik-Charta heraus, eine Grundsatzerklärung für die Nachkriegswelt. Am 1. Januar 1942 unterzeichneten sechsundzwanzig gegen die Achsenmächte kämpfende Nationen in Washington die Erklärung der Vereinten Nationen; der von Roosevelt vorgeschlagene Name „Vereinte Nationen“ bedeutete zunächst schlicht das Kriegsbündnis. Im Oktober 1943 forderte die Moskauer Erklärung der Vereinigten Staaten, Großbritanniens, der Sowjetunion und Chinas eine allgemeine internationale Organisation auf Grundlage der souveränen Gleichheit aller friedliebenden Staaten.

Von August bis Oktober 1944 trafen sich Beamte der vier Mächte in Dumbarton Oaks, einem Anwesen in Washington, D.C. Da die Sowjetunion sich nicht im Krieg mit Japan befand und nicht direkt mit den Chinesen zusammentreffen wollte, wurden die Gespräche in zwei Phasen abgehalten. Sie brachten die Vorschläge zur Errichtung einer Allgemeinen Internationalen Organisation hervor, den ersten Entwurf der Struktur der UN. Zwei Schlüsselfragen blieben offen: wie die Abstimmung im Sicherheitsrat funktionieren würde, und die sowjetische Forderung, dass alle sechzehn Sowjetrepubliken Mitglieder werden sollten.

Auf der Konferenz von Jalta im Februar 1945 klärten Roosevelt, Churchill und Stalin diese Fragen. Die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats sollten ein Veto bei wesentlichen Entscheidungen erhalten; die Sowjetunion sollte zwei zusätzliche Sitze für die Ukraine und Weißrussland (Belarus) bekommen; und die Vereinigten Staaten sollten am 25. April eine Konferenz in San Francisco ausrichten, um die Charta fertigzustellen. Einladungen ergingen an die Staaten, die Deutschland oder Japan den Krieg erklärt und die Erklärung der Vereinten Nationen bis Anfang März 1945 unterzeichnet hatten.

Die Konferenz wurde nur dreizehn Tage nach Roosevelts plötzlichem Tod am 12. April 1945 eröffnet. Sein Nachfolger Harry S. Truman wandte sich per Radio an die Eröffnungssitzung. Die Leiter der vier tragenden Delegationen führten abwechselnd den Vorsitz bei den Plenarsitzungen, während der US-Außenminister Edward Stettinius Jr. den wichtigen Lenkungs- und Exekutivausschüssen vorsaß. Der Krieg in Europa dauerte noch an; Deutschland kapitulierte am 8. Mai, mitten in der Konferenz, während der Krieg gegen Japan weiterging.

Die Arbeit wurde in vier Kommissionen organisiert, die sich mit allgemeinen Bestimmungen, der Generalversammlung, dem Sicherheitsrat und der gerichtlichen Organisation befassten und in zwölf Fachausschüsse unterteilt waren. Jede Entscheidung im Ausschuss erforderte eine Zweidrittelmehrheit. Vorschläge und Änderungsanträge Dutzender Regierungen wurden Klausel für Klausel debattiert, während die Großmächte, einschließlich Frankreichs, das ständiges Mitglied des Sicherheitsrats wurde, ihre eigenen privaten Beratungen abhielten.

Die fertige Charta wurde am 25. Juni im Opernhaus einstimmig angenommen. Am 26. Juni unterzeichneten die Delegierten sie bei einer Zeremonie im Veterans Memorial Building; China, das erste der Alliierten, das von einer Achsenmacht angegriffen worden war, unterzeichnete zuerst. Polen, dessen Regierung noch umstritten war, konnte nicht teilnehmen, aber ein Platz für seine Unterschrift wurde freigelassen, und es unterzeichnete am 15. Oktober 1945 und wurde damit das 51. Gründungsmitglied.

Das Veto. Viele kleinere und mittlere Mächte, angeführt vom australischen Außenminister H. V. Evatt und anderen, kämpften hart darum, das Veto der fünf ständigen Mitglieder zu begrenzen. Die Großmächte bestanden darauf, dass sie ohne es nicht beitreten würden. Eine Krise entstand, als die sowjetische Delegation argumentierte, das Veto solle sogar dafür gelten, ob der Sicherheitsrat einen Streitfall überhaupt diskutieren könne. Truman schickte seinen Berater Harry Hopkins nach Moskau, und Stalin stimmte im Juni zu, dass Verfahrensfragen, einschließlich der Aufnahme eines Themas in die Tagesordnung, nicht dem Veto unterliegen würden. Das Veto bei wesentlichen Entscheidungen blieb bestehen.

Streit um die Mitgliedschaft. Die Sowjetunion widersetzte sich der Aufnahme Argentiniens, das den größten Teil des Krieges neutral geblieben war und dessen Militärregierung als den Achsenmächten wohlgesinnt galt. Die Vereinigten Staaten und die lateinamerikanischen Staaten unterstützten Argentinien. Am Ende wurden Argentinien, die Ukraine und Weißrussland alle aufgenommen. Die Frage der polnischen Regierung, ein Zeichen der wachsenden Spannung zwischen der Sowjetunion und den westlichen Alliierten, blieb auf der Konferenz ungelöst.

Regionale Vereinbarungen und Selbstverteidigung. Die lateinamerikanischen Staaten, die sich im März 1945 im Akt von Chapultepec gerade auf gegenseitige Verteidigung geeinigt hatten, befürchteten, das Veto im Sicherheitsrat könnte ihr regionales System lähmen. Der Kompromiss war Artikel 51, der „das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung“ anerkennt, bis der Sicherheitsrat tätig wird. Dieser Artikel wurde später zur Rechtsgrundlage für Bündnisse wie die NATO.

Kolonien und Treuhandschaft. Die Konferenz debattierte auch die Zukunft von Kolonien und Gebieten, die besiegten Mächten entrissen worden waren. Das Ergebnis war Kapitel XI, eine Erklärung über Gebiete ohne Selbstregierung, sowie ein Treuhandsystem (Kapitel XII–XIII). Die Kolonialmächte widersetzten sich jeder Verpflichtung zur Unabhängigkeit; die Charta spricht von „Selbstregierung“ und, nur für Treuhandgebiete, vom Fortschritt hin zu „Selbstregierung oder Unabhängigkeit“.

Die Dumbarton-Oaks-Vorschläge hatten Menschenrechte nur einmal erwähnt. In San Francisco drängten lateinamerikanische Staaten, kleinere Länder und eine große Gruppe amerikanischer Nichtregierungsorganisationen, die als Berater eingeladen waren, darauf, sie zu stärken. Die endgültige Charta erwähnt Menschenrechte und Grundfreiheiten in ihrer Präambel und mehreren Artikeln und verpflichtet die Mitglieder, sie „ohne Unterschied nach Rasse, Geschlecht, Sprache oder Religion“ zu fördern. Der Wirtschafts- und Sozialrat erhielt eine Menschenrechtskommission, die später die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (1948) entwarf.

Auch Frauenrechte waren umstritten. Die brasilianische Wissenschaftlerin und Diplomatin Bertha Lutz bestand zusammen mit Minerva Bernardino aus der Dominikanischen Republik und anderen lateinamerikanischen Delegierten darauf, dass die Präambel „die Gleichberechtigung von Mann und Frau“ bekräftige und dass Artikel 8 die Zulässigkeit von Frauen für alle UN-Posten gewährleiste. Manche anderen Delegierten, darunter die amerikanische Delegierte Virginia Gildersleeve, hielten eine solche Formulierung für unnötig. Nur vier der Delegierten, die die Charta unterzeichneten, waren Frauen.

Die einleitenden Worte der Präambel, „Wir, die Völker der Vereinten Nationen“, greifen die Verfassung der Vereinigten Staaten auf. Der südafrikanische Staatsmann Jan Smuts, der beim Entwurf des Völkerbunds mitgeholfen hatte, schlug einen frühen Entwurf der Präambel vor. Den Widerspruch zwischen der Menschenrechtssprache der Charta und Smuts' eigener Unterstützung der Rassentrennung in Südafrika haben viele Historiker angemerkt.

Die Charta musste von jedem Land nach seiner eigenen Verfassung ratifiziert werden. Der US-Senat, der den Völkerbund 1919–20 abgelehnt hatte, billigte die Charta am 28. Juli 1945 mit 89 zu 2 Stimmen, ein Zeichen dafür, wie sehr sich die amerikanische Meinung verändert hatte. Die Charta trat am 24. Oktober 1945 in Kraft, als die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats und eine Mehrheit der übrigen Unterzeichner ihre Ratifikationsurkunden hinterlegt hatten. Dieses Datum wird als Tag der Vereinten Nationen gefeiert.

Die erste Generalversammlung tagte im Januar 1946 in London, und die Organisation ließ sich später in New York nieder. Die Mitgliederzahl der UN wuchs von 51 auf 193, als die Entkolonialisierung Dutzende neuer Staaten in Asien, Afrika, der Karibik und im Pazifik entstehen ließ. Die Charta wurde nur wenige Male geändert, etwa um den Sicherheitsrat 1965 von elf auf fünfzehn Mitglieder zu erweitern; die fünf ständigen Mitglieder und ihr Veto blieben unverändert.

Die Charta stellte die UN auch ins Zentrum einer größeren Familie von Institutionen. Sonderorganisationen, manche älter als die UN, manche neu geschaffen, wie die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (1945), die UNESCO (1945) und die Weltgesundheitsorganisation (1948), wurden über den Wirtschafts- und Sozialrat mit ihr verknüpft. UNICEF wurde 1946 von der Generalversammlung eingerichtet, um Kindern in vom Krieg verwüsteten Ländern zu helfen. Zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds und der Weltbank, die 1944 in Bretton Woods geplant wurden, bildeten diese Institutionen die Architektur der internationalen Zusammenarbeit nach dem Krieg.

Der Kalte Krieg schränkte den Sicherheitsrat bald ein. Das Veto wurde häufig eingesetzt, und das 1945 vorgestellte System der kollektiven Sicherheit funktionierte selten wie geplant. Doch die UN wurde zu einem zentralen Forum für Diplomatie, Friedenssicherung, humanitäre Hilfe, öffentliche Gesundheit, Flüchtlingsschutz und die Entwicklung des internationalen Rechts.

Für die westlichen Alliierten erscheint San Francisco oft als Triumph des liberalen Internationalismus, der die Fehler des Völkerbunds korrigierte. Für die Sowjetunion war die Konferenz eine Prüfung, ob die neue Organisation von den kapitalistischen Mächten beherrscht würde; das Veto war ihre Garantie. Für China erkannte ein ständiger Sitz seinen langen Widerstand gegen Japan an, obwohl der chinesische Bürgerkrieg das Land bald spalten und die Frage aufwerfen sollte, wer es vertrat – eine Frage, die in der UN erst 1971 geklärt wurde.

Ein großer Teil der Welt war überhaupt nicht vertreten. Der größte Teil Afrikas und weite Teile Asiens standen noch unter kolonialer Herrschaft. Nur vier unabhängige afrikanische Staaten, Ägypten, Äthiopien, Liberia und Südafrika, nahmen teil. Indien und die Philippinen nahmen teil, obwohl sie noch nicht unabhängig waren. Korea, damals eine japanische Kolonie, hatte keinen Sitz; koreanische Unabhängigkeitsaktivisten in den Vereinigten Staaten, darunter Syngman Rhee, setzten sich vergeblich für die Anerkennung der koreanischen Provisorischen Regierung ein.

Die UN spielte später eine unmittelbare Rolle in der Geschichte Koreas: Sie überwachte 1948 die Wahlen im Süden, und nach dem Einmarsch Nordkoreas 1950 genehmigte der Sicherheitsrat, der ohne die boykottierende Sowjetunion tagte, eine multinationale Streitmacht. Die beiden Koreas traten den UN erst 1991 gemeinsam bei, und Ban Ki-moon aus Südkorea amtierte von 2007 bis 2016 als Generalsekretär. Solche Geschichten zeigen, dass die Bedeutung von 1945 davon abhängt, von wo aus man darauf blickt.

Frühe Darstellungen, viele von Teilnehmern verfasst, erzählten die Geschichte als hoffnungsvollen Neuanfang. Ruth B. Russells A History of the United Nations Charter (1958), erstellt an der Brookings Institution, rekonstruierte die Ausarbeitung anhand amerikanischer Akten im Detail und bleibt ein Standardwerk zu den Verhandlungen.

Spätere Historiker haben die Rolle der Macht betont. Stephen Schlesingers Act of Creation (2003) hob die Dominanz der Vereinigten Staaten in San Francisco hervor, einschließlich des Abfangens diplomatischer Kommunikation anderer Delegationen durch die US-Armee, das die US-Delegation bei Verhandlungen nutzte. Mark Mazowers No Enchanted Palace (2009) argumentierte, die ideologischen Wurzeln der UN lägen teilweise im imperialen Internationalismus von Figuren wie Smuts, und die Organisation sei zum Teil entworfen worden, um den Einfluss von Großmächten und Imperien zu bewahren, statt ihn zu beenden. Andere haben entgegnet, unabhängig von den Absichten der Gründer hätten kolonisierte Völker die Sprache der Charta von Selbstbestimmung und Menschenrechten bald genutzt, um Unabhängigkeit zu erringen.

Ein dritter Forschungsstrang würdigt die Beiträge kleinerer Staaten und nichtstaatlicher Akteure: lateinamerikanische Diplomaten, die Menschenrechte und regionale Bestimmungen prägten, mittlere Mächte wie Australien, Kanada und Neuseeland, Delegierte wie Lutz und die NGOs, deren Lobbyarbeit zu Artikel 71 führte, der dem Wirtschafts- und Sozialrat erlaubt, Nichtregierungsorganisationen zu konsultieren. Diese Studien stellen die Charta als Ergebnis echter Verhandlungen dar statt bloß als Plan der Großmächte.

Die Charta hat 111 Artikel in 19 Kapiteln. Ihre wichtigste Rechtsregel ist Artikel 2 Absatz 4, der die Mitglieder verpflichtet, „die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates“ zu unterlassen. Die einzigen in der Charta vorgesehenen Ausnahmen sind die Selbstverteidigung nach Artikel 51 und Zwangsmaßnahmen, die der Sicherheitsrat nach Kapitel VII genehmigt. Artikel 2 Absatz 7 schützt Angelegenheiten, die „ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit“ eines Staates gehören, während Artikel 103 besagt, dass Verpflichtungen aus der Charta Vorrang vor anderen Verträgen haben.

Diese Bestimmungen werden seither debattiert. Juristen und Regierungen sind sich uneins darüber, ob Selbstverteidigung vorbeugend erfolgen kann, ob sie auf Angriffe nichtstaatlicher Gruppen anwendbar ist und ob „humanitäre Intervention“ ohne Ermächtigung des Sicherheitsrats jemals rechtmäßig sein kann. Die spätere Doktrin der „Schutzverantwortung“ (2005) versuchte, Souveränität mit dem Schutz von Bevölkerungen vor Gräueltaten zu vereinbaren.

Das Veto bleibt der am meisten kritisierte Teil der Ordnung von 1945. Befürworter argumentieren, es habe die Großmächte innerhalb der Organisation gehalten und verhindert, dass die UN gegen eine von ihnen in den Krieg zieht. Kritiker weisen darauf hin, dass es in vielen Krisen Maßnahmen blockiert hat und eher die Machtstruktur von 1945 als die heutige Welt widerspiegelt. Vorschläge zur Reform oder Erweiterung des Sicherheitsrats werden seit Jahrzehnten diskutiert, doch da Änderungen der Zustimmung aller fünf ständigen Mitglieder bedürfen, sind sie nicht erfolgreich gewesen.