聯合國國際組織會議(舊金山會議,1945年)

聯合國國際組織會議,通常稱為「舊金山會議」,正是設計並議定聯合國成立方案的會議。這場會議於1945年4月25日開幕,並在6月26日以《聯合國憲章》的簽署為標誌畫下句點。

這是當時所召開過規模數一數二龐大的國際會議。從美國、蘇聯這樣的大國,到拉丁美洲、中東與歐洲的小國,共計五十個國家的代表團齊聚一堂,在各個委員會與小組中通力合作,將一份草案打造成一部完整的條約。世界各地的記者每天報導會議的進展。

他們所擬定的《憲章》,建立起聯合國至今仍在運作的主要機構:每個會員國都擁有一席一票的大會;負責和平與安全事務的安全理事會;經濟及社會理事會;託管理事會;國際法院;以及負責日常行政事務的秘書處。

這場會議並非從一張白紙開始。幾個大國早已就一份草案達成共識,舊金山會議中大部分的工作,其實是在修訂、釐清並補充這份草案。然而,較小的國家依然爭取到了實質性的改變,最終產生的《憲章》比最初的計畫更長、更詳盡,也更加關注經濟、社會與人權議題。

1939年爆發的第二次世界大戰,是人類歷史上最慘烈的一場戰爭。數千萬名軍人與平民死於戰鬥、轟炸、饑荒與種族滅絕之中,其中包括六百萬猶太人在大屠殺中遇害。從華沙到馬尼拉,一座座城市淪為廢墟。

第一次世界大戰結束後,各國曾於1920年成立國際聯盟,希望藉此維護和平。然而,國際聯盟力量薄弱:美國始終未曾加入,其他大國也相繼退出,它既無法阻止日本侵略中國,也無法阻止義大利入侵衣索比亞,或阻止德國在歐洲的侵略行動。許多領袖都下定決心,這一次要建立一個更強而有力的組織。

根據《憲章》的說法,這個新組織首要的宗旨,是「欲免後世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍」。同時,它也旨在促進各國在貧困、衛生與教育等問題上的合作——許多人相信,正是這些問題助長了戰爭的爆發——並推動對人權的尊重。

這個構想是在戰爭期間逐漸成形的。1941年8月,美國總統富蘭克林.D.羅斯福與英國首相溫斯頓.邱吉爾發表了《大西洋憲章》,闡明了戰後世界的各項原則。1942年1月1日,二十六個對抗軸心國的國家在華盛頓簽署了《聯合國家宣言》;「聯合國」這個名稱由羅斯福提議,起初僅僅是指戰時同盟。1943年10月,美國、英國、蘇聯與中國發表《莫斯科宣言》,呼籲成立一個以所有愛好和平國家主權平等為基礎的普遍性國際組織。

1944年8月至10月間,四大國的官員在華盛頓特區的一座莊園敦巴頓橡樹園舉行會談。由於蘇聯當時尚未對日本宣戰,不願與中國代表直接會面,會談因此分成兩個階段進行。這次會談產出了《建立普遍性國際組織的提案》,也就是聯合國架構的第一份草案。當中仍留有兩個關鍵問題懸而未決:安全理事會的表決方式,以及蘇聯要求讓其十六個加盟共和國全數成為會員國的訴求。

1945年2月的雅爾達會議上,羅斯福、邱吉爾與史達林解決了這些問題。安全理事會常任理事國將對實質性決議擁有否決權;蘇聯將額外獲得兩個席位,分別代表烏克蘭與白俄羅斯;而美國則將於4月25日在舊金山主辦一場會議,完成《憲章》的制定工作。邀請函被發送給那些已對德國或日本宣戰、並在1945年3月初之前簽署了《聯合國家宣言》的國家。

會議在羅斯福於1945年4月12日猝逝之後僅僅十三天便開幕。他的繼任者哈瑞.S.杜魯門透過廣播向開幕大會發表致辭。四個主辦國代表團的團長輪流主持全體大會,而美國國務卿愛德華.斯特蒂紐斯則主持關鍵的指導委員會與執行委員會。此時,歐洲戰場的戰事仍在進行:德國於會議進行期間的5月8日投降,而對日戰爭則仍在持續。

會議的工作分成四個委員會進行,分別處理總則、大會、安全理事會與司法組織等事務,並在其下再細分為十二個專門小組。委員會的每一項決議都需要三分之二多數同意方能通過。來自數十個政府的提案與修正案,逐條逐句地被拿出來辯論,與此同時,幾個大國——包括後來成為安全理事會常任理事國的法國——也自行進行私下協商。

最終定稿的《憲章》於6月25日在歌劇院獲得全體一致通過。6月26日,各國代表在退伍軍人紀念館舉行的儀式上簽署了這份文件;中國作為盟國中最早遭受軸心國攻擊的國家,率先簽字。政府歸屬問題仍有爭議的波蘭無法出席,但會議仍為其保留了簽名的位置,波蘭最終於1945年10月15日補簽,成為第51個創始會員國。

否決權問題。由澳洲外交部長H.V.伊瓦特等人領導的許多中小型國家,極力爭取限制五大常任理事國的否決權。而大國則堅持,若沒有否決權,它們便不會加入這個組織。當蘇聯代表團主張,就連安全理事會是否能夠討論某項爭端,也應受否決權約束時,一場危機隨之爆發。杜魯門派遣其顧問哈瑞.霍普金斯前往莫斯科交涉,史達林最終於6月同意,包括將某項議題列入議程在內的程序性事項,將不受否決權的限制。至於對實質性決議的否決權,則依然保留了下來。

會員資格之爭。蘇聯反對阿根廷加入,理由是這個國家在戰爭大部分時間裡保持中立,而其軍政府又被認為對軸心國抱持同情態度。美國與拉丁美洲各國則支持阿根廷加入。最終,阿根廷、烏克蘭與白俄羅斯全數獲准加入。至於波蘭政府的歸屬問題——這正是蘇聯與西方盟國之間日益升高的緊張關係的一個徵兆——在會議上始終未能得到解決。

區域安排與自衛權。拉丁美洲各國剛在1945年3月的《查普爾特佩克協定》中就共同防禦達成共識,因此擔心安全理事會的否決權會癱瘓其區域防衛體系。最終的折衷方案便是第51條,該條承認「單獨或集體自衛之自然權利」在安全理事會採取行動之前依然存在。這一條款後來成為北大西洋公約組織(NATO)等聯盟的法律基礎。

殖民地與託管制度。會議也討論了殖民地,以及從戰敗國手中收回的領土的未來走向。其結果便是關於非自治領土的宣言——第十一章,以及託管制度(第十二至十三章)。殖民大國們抗拒對獨立作出任何承諾;《憲章》只提到「自治」,唯獨對託管領土才提及朝向「自治或獨立」邁進。

敦巴頓橡樹園提案中,人權議題僅僅被提及一次。到了舊金山,拉丁美洲國家、較小的國家,以及一大群受邀擔任顧問的美國非政府組織,共同推動加強有關人權的條文。最終定稿的《憲章》在序言與多項條文中提及人權與基本自由,並要求會員國「不分種族、性別、語言或宗教」地促進這些權利。經濟及社會理事會下設立了一個人權委員會,該委員會後來起草了1948年的《世界人權宣言》。

婦女權利同樣是爭論的焦點之一。巴西籍科學家兼外交官貝爾塔.盧茲,聯合多明尼加共和國的米內爾瓦.貝爾納迪諾等拉丁美洲女性代表,堅持要求在序言中明確載明「男女平等權利」,並要求第8條保障婦女擔任聯合國一切職位的資格。其他一些代表,包括美國代表維吉尼亞.吉爾德斯利夫,則認為這類措辭並無必要。在簽署《憲章》的代表當中,女性僅有四人。

序言開頭那句「我聯合國人民」,呼應了美國憲法的用語。曾參與設計國際聯盟的南非領袖揚.史末資,提出了序言的早期草案。《憲章》所使用的人權語言,與史末資本人在南非支持種族隔離政策之間形成的反差,已被許多史學家所指出。

《憲章》必須經由每個國家依照其本國憲法程序加以批准。曾在1919至1920年間拒絕加入國際聯盟的美國參議院,於1945年7月28日以89票對2票的懸殊比數批准了《憲章》,顯示出美國輿論已發生多麼巨大的轉變。當安全理事會五個常任理事國及其餘簽署國中的多數,都已完成批准手續並交存批准書後,《憲章》便於1945年10月24日正式生效。這一天如今被訂為「聯合國日」加以紀念。

第一屆聯合國大會於1946年1月在倫敦召開,聯合國後來則將總部設在紐約。隨著非殖民化浪潮在亞洲、非洲、加勒比海與太平洋地區催生出數十個新興國家,聯合國的會員國數量也從51國增長到193國。《憲章》僅經過幾次修訂,例如1965年將安全理事會的席位從十一席擴增到十五席;五個常任理事國及其否決權則始終維持不變。

《憲章》也將聯合國置於一個更廣泛的國際機構家族的核心位置。若干專門機構——有些成立時間早於聯合國,有些則是新創設的,例如糧食及農業組織(1945年)、聯合國教科文組織(1945年)以及世界衛生組織(1948年)——都透過經濟及社會理事會與聯合國建立起聯繫。聯合國兒童基金會由大會於1946年成立,旨在幫助飽受戰爭摧殘國家中的兒童。連同1944年在布雷頓森林規劃成立的國際貨幣基金組織與世界銀行,這些機構共同構成了戰後國際合作的整體架構。

冷戰很快便限制了安全理事會的運作。否決權被頻繁使用,1945年所構想的集體安全體系,鮮少能夠依照原本的設想運作。然而,聯合國依然成為外交協商、維持和平、人道援助、公共衛生、難民保護以及國際法發展的核心舞台。

對西方盟國而言,舊金山會議常被視為自由國際主義的一場勝利,彌補了國際聯盟的失敗。對蘇聯而言,這場會議則是一次考驗,考驗這個新組織是否會受到資本主義大國的支配;而否決權正是它的保障。對中國而言,常任理事國的席位是對其長期抵抗日本侵略的肯定,然而不久之後,國共內戰便使這個國家陷入分裂,也引發了究竟誰能代表中國的問題,這個問題直到1971年才在聯合國內獲得解決。

世界上有相當大一部分地區,當時根本沒有任何代表出席。非洲大部分地區與亞洲的許多地方,仍處於殖民統治之下。當時只有四個獨立的非洲國家——埃及、衣索比亞、賴比瑞亞與南非——參加了會議。印度與菲律賓雖然尚未獨立,卻也出席了會議。當時仍是日本殖民地的朝鮮,則完全沒有席位;包括李承晚在內、身在美國的朝鮮獨立運動人士,曾努力遊說各方承認大韓民國臨時政府,但未能成功。

聯合國後來在朝鮮半島的歷史上扮演了直接的角色:它於1948年監督了南部的選舉;1950年北韓入侵南韓後,當時因蘇聯抵制而缺席的安全理事會,授權組建了一支多國部隊。南北韓一直到1991年才一同加入聯合國,而韓國的潘基文則於2007年至2016年間擔任聯合國秘書長。這些歷史顯示,1945年這一年所具有的意義,會因觀看的角度不同而有所差異。

早期的敘述有許多出自親身參與者之手,將這段創立史描繪成一個充滿希望的新開端。露絲.B.羅素在布魯金斯學會出版的《聯合國憲章史》(1958年),根據美國的檔案資料詳細重建了憲章起草的過程,至今仍是研究這場談判的標準參考文獻。

後來的史學家則更加強調權力所扮演的角色。史蒂芬.施萊辛格所著的《創造之舉》(2003年)凸顯了美國在舊金山會議上的主導地位,其中包括美國陸軍攔截其他代表團外交通訊、供美國代表團在談判中運用一事。馬克.馬佐爾的《無魔法的宮殿》(2009年)則主張,聯合國在意識形態上的部分根源,其實來自史末資這類人物所抱持的帝國式國際主義,而這個組織的設計,某種程度上是為了維護大國與帝國的影響力,而非終結它們。也有其他學者反駁道,無論創立者當初的意圖為何,殖民地人民很快便運用起《憲章》中關於民族自決與人權的語言,來爭取自身的獨立。

第三條研究路徑,則致力於重新發掘小國與非國家行為者所做出的貢獻:形塑了人權與區域性條款的拉丁美洲外交官員、澳洲.加拿大與紐西蘭這類中等強國、盧茲這樣的女性代表,以及推動促成第71條——該條允許經濟及社會理事會與非政府組織進行諮商——的各個非政府組織。這些研究將《憲章》呈現為一場真實協商的成果,而不僅僅是大國單方面的設計。

《憲章》共有19章、111條。其中最重要的法律規則是第2條第4項,該條要求會員國不得「以武力威脅或使用武力侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立」。《憲章》中所寫明的例外,僅有第51條規定的自衛權,以及依第七章由安全理事會授權採取的執行行動。第2條第7項則保障「本質上屬於任何國家國內管轄之事件」不受干預,而第103條則規定,《憲章》所定的義務優先於其他條約。

這些條文自問世以來便一直是爭論的焦點。法律學者與各國政府對於自衛權是否可以是先發制人性質、是否適用於非國家行為者發動的攻擊,以及未經安理會授權的「人道干預」是否可能具有合法性等問題,始終意見分歧。後來出現的「保護責任」原則(2005年),便試圖在國家主權與保護人民免遭暴行侵害之間尋求調和。

否決權至今仍是1945年這套體制中受到最多批評的一部分。支持者主張,正是因為有否決權,才使大國願意留在這個組織之中,也避免了聯合國與其中某個大國兵戎相見的局面。批評者則指出,否決權在許多危機中阻礙了行動,而且它所反映的,是1945年當時的權力結構,而非當今的世界格局。改革或擴大安全理事會的提案,已經被討論了數十年之久,但由於任何修正案都必須獲得全部五個常任理事國的同意,這些提案始終未能成功。