Conferência das Nações Unidas sobre Organização Internacional (São Francisco, 1945)

A Conferência das Nações Unidas sobre Organização Internacional, geralmente chamada de Conferência de São Francisco, foi a reunião em que as Nações Unidas foram desenhadas e acordadas. Ela começou em 25 de abril de 1945 e terminou em 26 de junho de 1945, com a assinatura da Carta das Nações Unidas.

Foi uma das maiores conferências internacionais já realizadas até então. Delegações de cinquenta países, de grandes potências como os Estados Unidos e a União Soviética a pequenos estados da América Latina, do Oriente Médio e da Europa, trabalharam em comissões e comitês para transformar um projeto em um tratado completo. Jornalistas do mundo todo cobriam a conferência diariamente.

A Carta que eles produziram criou as principais partes da ONU que existem até hoje: a Assembleia Geral, onde todo membro tem assento e voto; o Conselho de Segurança, responsável pela paz e pela segurança; o Conselho Econômico e Social; o Conselho de Tutela; a Corte Internacional de Justiça; e o Secretariado, o corpo de funcionários da organização.

A conferência não partiu do zero. As grandes potências já haviam acordado um esboço, e boa parte do trabalho em São Francisco consistiu em emendá-lo, esclarecê-lo e ampliá-lo. Ainda assim, os estados menores conquistaram mudanças reais, e a Carta que emergiu era mais longa, mais detalhada e mais preocupada com questões econômicas, sociais e de direitos humanos do que o plano original.

A Segunda Guerra Mundial, que começou em 1939, foi o conflito mais mortal da história humana. Dezenas de milhões de soldados e civis morreram em batalhas, bombardeios, fome e genocídio, incluindo o assassinato de seis milhões de judeus no Holocausto. Cidades de Varsóvia a Manila estavam em ruínas.

Depois da Primeira Guerra Mundial, os países haviam criado a Liga das Nações em 1920 para manter a paz. Mas a Liga era fraca: os Estados Unidos nunca chegaram a ingressar, outras potências a abandonaram, e ela não conseguiu deter a agressão do Japão na China, da Itália na Etiópia ou da Alemanha na Europa. Muitos líderes estavam decididos a construir algo mais forte dessa vez.

O primeiro propósito da nova organização, nas palavras da Carta, era “preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra”. Ela também deveria incentivar a cooperação em problemas como a pobreza, a saúde e a educação, que muitas pessoas acreditavam terem ajudado a causar a guerra, e promover o respeito aos direitos humanos.

A ideia tomou forma durante a própria guerra. Em agosto de 1941, o presidente Franklin D. Roosevelt e o primeiro-ministro Winston Churchill divulgaram a Carta do Atlântico, uma declaração de princípios para o mundo do pós-guerra. Em 1º de janeiro de 1942, vinte e seis nações que lutavam contra o Eixo assinaram a Declaração das Nações Unidas, em Washington; o nome “Nações Unidas”, sugerido por Roosevelt, a princípio significava apenas a aliança em tempo de guerra. Em outubro de 1943, a Declaração de Moscou dos Estados Unidos, do Reino Unido, da União Soviética e da China pediu a criação de uma organização internacional geral baseada na igualdade soberana de todos os estados amantes da paz.

De agosto a outubro de 1944, funcionários das quatro potências se reuniram em Dumbarton Oaks, uma mansão em Washington, D.C. Como a União Soviética não estava em guerra com o Japão e não se reuniria diretamente com os chineses, as conversas foram realizadas em duas fases. Delas resultaram as Propostas para o Estabelecimento de uma Organização Internacional Geral, o primeiro esboço da estrutura da ONU. Duas questões-chave ficaram em aberto: como funcionaria a votação no Conselho de Segurança, e a exigência soviética de que todas as dezesseis repúblicas soviéticas se tornassem membros.

Na Conferência de Ialta, em fevereiro de 1945, Roosevelt, Churchill e Stalin resolveram essas questões. Os membros permanentes do Conselho de Segurança teriam poder de veto sobre decisões substantivas; a União Soviética receberia dois assentos extras, para a Ucrânia e a Bielorrússia; e os Estados Unidos sediariam uma conferência em São Francisco, em 25 de abril, para concluir a Carta. Os convites foram enviados aos estados que haviam declarado guerra à Alemanha ou ao Japão e assinado a Declaração das Nações Unidas até o início de março de 1945.

A conferência começou apenas treze dias depois da morte repentina de Roosevelt, em 12 de abril de 1945. Seu sucessor, Harry S. Truman, dirigiu-se à sessão de abertura pelo rádio. Os chefes das quatro delegações patrocinadoras se revezavam na presidência das sessões plenárias, enquanto o secretário de estado dos Estados Unidos, Edward Stettinius Jr., presidia os principais comitês diretivo e executivo. A guerra na Europa ainda estava em curso; a Alemanha se rendeu em 8 de maio, no meio da conferência, enquanto a guerra contra o Japão continuava.

O trabalho foi organizado em quatro comissões, que tratavam de disposições gerais, da Assembleia Geral, do Conselho de Segurança e da organização judicial, divididas em doze comitês técnicos. Toda decisão em comitê exigia maioria de dois terços. Propostas e emendas de dezenas de governos foram debatidas cláusula por cláusula, enquanto as grandes potências mantinham suas próprias consultas privadas, incluindo a França, que se tornou membro permanente do Conselho de Segurança.

A Carta concluída foi adotada por unanimidade em 25 de junho, no teatro de ópera. Em 26 de junho, os delegados a assinaram em uma cerimônia no Veterans Memorial Building; a China, a primeira das potências Aliadas a ter sido atacada por uma potência do Eixo, assinou primeiro. A Polônia, cujo governo ainda era disputado, não pôde comparecer, mas um espaço foi deixado para sua assinatura, e ela assinou em 15 de outubro de 1945, tornando-se o 51º membro original.

O veto. Muitas potências menores e médias, lideradas pelo chanceler australiano H. V. Evatt e outros, lutaram bastante para limitar o veto dos cinco membros permanentes. As grandes potências insistiram que, sem ele, não participariam. Uma crise surgiu quando a delegação soviética argumentou que o veto deveria se aplicar até mesmo à possibilidade de o Conselho de Segurança discutir uma disputa. Truman enviou seu assessor Harry Hopkins a Moscou, e Stalin concordou, em junho, que questões processuais, incluindo colocar um assunto na pauta, não estariam sujeitas a veto. O veto sobre decisões substantivas permaneceu.

Disputas sobre associação. A União Soviética se opôs à admissão da Argentina, que havia permanecido neutra durante quase toda a guerra e cujo governo militar era visto como simpático ao Eixo. Os Estados Unidos e os estados latino-americanos apoiaram a Argentina. No fim, Argentina, Ucrânia e Bielorrússia foram todas admitidas. A questão do governo da Polônia, um sinal da crescente tensão entre a União Soviética e os Aliados ocidentais, ficou sem solução na conferência.

Acordos regionais e autodefesa. Os estados latino-americanos, que haviam acabado de acordar uma defesa mútua no Ato de Chapultepec, em março de 1945, temiam que o veto do Conselho de Segurança pudesse paralisar seu sistema regional. O meio-termo foi o Artigo 51, que reconhece “o direito inerente de legítima defesa individual ou coletiva” até que o Conselho de Segurança aja. Esse artigo mais tarde se tornou a base legal de alianças como a OTAN.

Colônias e tutela. A conferência também debateu o futuro das colônias e dos territórios tomados das potências derrotadas. O resultado foi o Capítulo XI, uma declaração sobre territórios não autônomos, e um sistema de tutela (Capítulos XII–XIII). As potências coloniais resistiram a qualquer compromisso com a independência; a Carta fala em “autogoverno” e, apenas para os territórios sob tutela, em progresso rumo ao “autogoverno ou independência”.

As propostas de Dumbarton Oaks haviam mencionado os direitos humanos apenas uma vez. Em São Francisco, estados latino-americanos, países menores e um grande grupo de organizações não governamentais americanas, convidadas como consultoras, pressionaram para fortalecê-los. A Carta final se refere aos direitos humanos e às liberdades fundamentais em seu preâmbulo e em vários artigos, e compromete os membros a promovê-los “sem distinção de raça, sexo, língua ou religião”. O Conselho Econômico e Social recebeu uma comissão de direitos humanos, que mais tarde redigiria a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948).

Os direitos das mulheres também foram objeto de disputa. A cientista e diplomata brasileira Bertha Lutz, junto com Minerva Bernardino, da República Dominicana, e outras delegadas latino-americanas, insistiu para que o preâmbulo afirmasse “a igualdade de direitos entre homens e mulheres”, e para que o Artigo 8 garantisse a elegibilidade das mulheres a todos os cargos da ONU. Alguns outros delegados, incluindo a delegada americana Virginia Gildersleeve, achavam essa linguagem desnecessária. Apenas quatro das pessoas que assinaram a Carta eram mulheres.

As palavras iniciais do preâmbulo, “Nós, os povos das Nações Unidas”, ecoam a Constituição dos Estados Unidos. O líder sul-africano Jan Smuts, que havia ajudado a criar a Liga das Nações, propôs um primeiro esboço do preâmbulo. O contraste entre a linguagem de direitos humanos da Carta e o próprio apoio de Smuts à segregação racial na África do Sul tem sido apontado por muitos historiadores.

A Carta tinha de ser ratificada por cada país conforme sua própria constituição. O Senado dos Estados Unidos, que havia rejeitado a Liga das Nações em 1919–1920, aprovou a Carta em 28 de julho de 1945 por 89 votos a 2, um sinal de quanto a opinião americana havia mudado. A Carta entrou em vigor em 24 de outubro de 1945, quando os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança e a maioria dos demais signatários haviam depositado suas ratificações. Essa data é celebrada como o Dia das Nações Unidas.

A primeira Assembleia Geral se reuniu em Londres em janeiro de 1946, e a organização mais tarde se instalou em Nova York. O número de membros da ONU cresceu de 51 para 193, à medida que a descolonização criava dezenas de novos estados na Ásia, na África, no Caribe e no Pacífico. A Carta foi emendada apenas algumas vezes, por exemplo para ampliar o Conselho de Segurança de onze para quinze membros em 1965; os cinco membros permanentes e seu veto permanecem inalterados.

A Carta também colocou a ONU no centro de uma família mais ampla de instituições. Agências especializadas, algumas mais antigas que a própria ONU e outras recém-criadas, como a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (1945), a UNESCO (1945) e a Organização Mundial da Saúde (1948), foram ligadas a ela por meio do Conselho Econômico e Social. O UNICEF foi criado pela Assembleia Geral em 1946 para ajudar crianças em países devastados pela guerra. Junto com o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, planejados em Bretton Woods em 1944, esses órgãos formaram a arquitetura da cooperação internacional do pós-guerra.

A Guerra Fria logo limitou o Conselho de Segurança. O veto foi usado com frequência, e o sistema de segurança coletiva imaginado em 1945 raramente funcionou como planejado. Mas a ONU se tornou um fórum central de diplomacia, manutenção da paz, ajuda humanitária, saúde pública, proteção a refugiados e desenvolvimento do direito internacional.

Para os Aliados ocidentais, São Francisco costuma aparecer como um triunfo do internacionalismo liberal, corrigindo os fracassos da Liga. Para a União Soviética, a conferência era um teste de se a nova organização seria dominada pelas potências capitalistas; o veto era sua garantia. Para a China, um assento permanente reconhecia sua longa resistência ao Japão, embora a Guerra Civil Chinesa logo dividisse o país e levantasse a questão de quem o representava, uma questão resolvida na ONU somente em 1971.

Grande parte do mundo não estava representada de forma alguma. A maior parte da África e boa parte da Ásia ainda estavam sob domínio colonial. Apenas quatro estados africanos independentes, Egito, Etiópia, Libéria e África do Sul, participaram. Índia e Filipinas compareceram, embora ainda não fossem independentes. A Coreia, então uma colônia japonesa, não tinha assento; ativistas independentistas coreanos nos Estados Unidos, incluindo Syngman Rhee, fizeram lobby pelo reconhecimento do Governo Provisório da Coreia, sem sucesso.

A ONU mais tarde teve um papel direto na história da Coreia: supervisionou eleições no Sul em 1948, e, após a invasão da Coreia do Norte em 1950, o Conselho de Segurança, reunindo-se enquanto a União Soviética o boicotava, autorizou uma força multinacional. As duas Coreias ingressaram juntas na ONU somente em 1991, e Ban Ki-moon, da Coreia do Sul, atuou como secretário-geral de 2007 a 2016. Essas histórias mostram que o significado de 1945 muda conforme o lugar de onde é observado.

Os primeiros relatos, muitos escritos por participantes, contavam a história como um novo começo esperançoso. A History of the United Nations Charter (1958), de Ruth B. Russell, produzida na Brookings Institution, reconstruiu em detalhe a redação da Carta a partir de registros americanos e continua sendo uma referência padrão para as negociações.

Historiadores posteriores destacaram o papel do poder. Act of Creation (2003), de Stephen Schlesinger, evidenciou o domínio dos Estados Unidos em São Francisco, incluindo a interceptação, pelo exército americano, das comunicações diplomáticas de outras delegações, que a delegação americana usou nas negociações. No Enchanted Palace (2009), de Mark Mazower, argumentou que as raízes ideológicas da ONU estavam, em parte, no internacionalismo imperial de figuras como Smuts, e que a organização foi concebida, em parte, para preservar a influência das grandes potências e dos impérios, e não para acabar com eles. Outros responderam que, independentemente da intenção dos fundadores, os povos colonizados logo usaram a linguagem de autodeterminação e direitos humanos da Carta para conquistar a independência.

Uma terceira linha de pesquisa recupera as contribuições de estados menores e de atores não estatais: diplomatas latino-americanos que moldaram disposições sobre direitos humanos e questões regionais, potências médias como Austrália, Canadá e Nova Zelândia, delegadas mulheres como Lutz, e as ONGs cujo lobby levou ao Artigo 71, que permite ao Conselho Econômico e Social consultar organizações não governamentais. Esses estudos apresentam a Carta como resultado de uma negociação real, e não simplesmente do plano das grandes potências.

A Carta tem 111 artigos em 19 capítulos. Sua regra jurídica mais importante é o Artigo 2(4), que obriga os membros a se absterem de “ameaça ou uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer estado”. As únicas exceções previstas na Carta são a legítima defesa, sob o Artigo 51, e a ação coercitiva autorizada pelo Conselho de Segurança sob o Capítulo VII. O Artigo 2(7) protege assuntos que são “essencialmente da jurisdição doméstica” dos estados, enquanto o Artigo 103 diz que as obrigações previstas na Carta prevalecem sobre outros tratados.

Essas disposições vêm sendo debatidas desde então. Juristas e governos discordam sobre se a legítima defesa pode ser antecipatória, se ela se aplica a ataques de grupos não estatais, e se a “intervenção humanitária” sem autorização do Conselho de Segurança pode alguma vez ser legal. A posterior doutrina da “responsabilidade de proteger” (2005) tentou conciliar a soberania com a proteção das populações contra atrocidades.

O veto continua sendo a parte mais criticada do acordo de 1945. Seus defensores argumentam que ele manteve as grandes potências dentro da organização e evitou que a ONU entrasse em guerra contra uma delas. Os críticos apontam que ele já bloqueou ações em muitas crises e reflete a estrutura de poder de 1945, e não a do mundo de hoje. Propostas para reformar ou ampliar o Conselho de Segurança são discutidas há décadas, mas, como as emendas exigem a aprovação de todos os cinco membros permanentes, elas não foram bem-sucedidas.